【未來D+】吳啓禎:從丹麥之鏡,照見台灣的淨零轉型之路

未來D+

從氣候危機到氣候政治:全球尺度的淨零運動即將開展

聯合國「政府間氣候變遷專門委員會」(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)於今年8月公布氣候變遷第六次評估報告(AR6),其內容主要是以物理科學為基礎,提供更多明確證據與減碳模擬,確定了由於人類行為導致地球暖化,以及伴隨而來的海平面上升、極端氣候危機等現象之間的關聯。這份報告的問世,可說是國際科學家社群的最新共識,掃除先前懷疑論者所力持的灰色爭議。政治上,甫上任不久的美國拜登政府,有別於前任總統川普的無作為 ,對於地球暖化與氣候危機抱持積極因應的態度,目前已採取的措施包括重新加入《巴黎氣候協定》,以及推出「綠色新政」—相關具體項目包裹在已獲國會通過、預算規模達1兆美元的基礎建設計畫,以及預算規模達3.5兆美元的社會安全網計畫中。同時在大西洋彼端,隨著極端氣候逐漸成為人們的日常,氣候政治在歐洲的政治地景中愈形突出與重要。
 
換言之,一個新的局面與趨勢已經明確誕生,在西方主要國家再無懸念之後,全球氣候治理將進入嶄新階段;國際攜手強化合作,共同邁向2050淨零排放目標將被視為一拯救人類文明、前所未有的集體作戰行動。這個新趨勢,相信會更具體展現在今年11月將於英國舉行的「聯合國氣候變化綱要公約第26次締約方會議」(簡稱COP26,預計有196國代表參加),更積極基進的減碳目標與聯合行動預計會被端出,成為各國共識。
 
零碳帶來當代最大商機,抑或壓力?

全球步調漸趨一致的氣候行動,預料將掀起規模史所未見的綠色轉型。這場從能源到產業到交通到生活,全面性追求碳中和的運動,對於個別國家來說,到底是商機還是壓力?答案恐怕還是取決於整個系統做好準備的程度,也就是調適與因應的能力與速度。從目前國內三大相關爭議遲遲未能塵埃落定的情勢來研判,台灣在這場全球淨零賽局的表現很難令人樂觀,一是核四是否恢復商轉,二是課徵碳稅╱費議題,三是再生能源與農漁爭奪空間。這些議題持續存在,反映兩個結構性問題,第一是社會仍然缺乏共識,第二是能源治理缺乏足夠的整合與政策工具。
 
有太多技術性與財務效率的理由,可以駁斥擁核派的論述,說明「以核養綠」為何不可行,然而本文想要特別指出的是一個較少受到關注而又關乎根本的層面,就是「內在價值與手段方法的一致性」問題。假如我們持續忽略這個抽象層次的思考與探討,不僅核電問題難解,淨零轉型也會很難全面啟動。假如我們只在乎能否搭上綠色轉型的產業列車,將轉型商機視為「低垂的果實」,而忽略淨零轉型的本質其實是一場綜合了根本價值釐清、社會溝通機制與民主治理能力的極大考驗,台灣大概很難掙脫「後進追趕」與中等收入陷阱。
 
丹麥社會政治條件 讓綠能突圍而出

如果有一個好的觀照面,會讓我們更清楚自己的問題。關於根本價值釐清、社會溝通機制、民主治理能力等面向,國際間大概很難找到比北歐丹麥更好的例子來說明。如2013年國際再生能源總署(International Renewable Energy Agency,IRENA)發布的「風能發展30年政策沿革:12個風能市場經驗分析」(附註1)報告所指出,丹麥是風能政策最成功的國家,不僅風電占比高,已能賣電給周遭併網國家,且擁有全球最強的風力發電機產業,為丹麥的出口主力之一。但值得注意的是,丹麥風能的發展並非一帆風順的直線型故事,而是歷經幾度轉折與起伏,若不是有強大的社會政治條件,丹麥的風電產業可能早就夭折。反過來說,正因為有這些條件,丹麥擁有系統性的科技創新與制度創新之能耐,貫穿許多其他產業,風電產業只是其中一個案例。以下列舉丹麥有哪些「後天」社會政治條件,讓綠能發展突圍而出:

1. 具有前瞻性的價值共識:70年代末期,全國達成反核共識與追求能源自主(降低石油依賴),80年代開始致力減少溫室氣體排放,例如在能源政策中明白設定目標於1988年至2005年減少排放20%的二氧化碳。

2. 讓價值共識得以實踐的政治意志與制度理性:丹麥國內形成反核共識後,開始課徵能源稅以挹注再生能源科技研發所需的經費,並將國家級的原子能研究中心(Risø),轉型為風機科技研究中心;80年代開始課徵碳稅,以大幅補貼方式鼓勵綠能發展。

3. 善用政府採購機制:丹麥風電廠商積極參與1980年至1985年間的加州風電熱潮,但加州風電政策的不當補貼機制,造成了投機亂象與環境災難的後果,這也使得該政策在1985年驟然踩下煞車,影響所及,造成丹麥風電廠商面臨集體破產危機。為拯救後者,丹麥政府端出大規模採購計畫,鼓勵風電機汰舊換新,起了很大作用。

4. 推出躉售費率(feed-in tariff, FIT):丹麥於90年代推出FIT制度,為全球先驅者,將補貼重點從原本的補貼設備裝置移轉至補貼所發電力,以提高業者加強維護設備與提高發電效率的誘因。

5. 鼓勵社區自主發電,合作社成為社區電廠的主要形式:為避免重蹈加州風電覆轍(風電淪為大規模投機標的),丹麥政府端出政策,規定陸域風機的投資者須為當地居民。這項作法有另外一個好處,那就是讓社會成本與發電收益由同一群人承擔,消除了鄰避問題。由於風機規模與要價愈趨龐大,加上合作社為丹麥社會所熟悉的經濟組織型態,所以發展出社區風電事業,居民以成立合作社方式共同投資。至1996年,全國已有2100家風電合作社,至2001年時,全國86%的風機為超過十萬個家庭所組成的風電合作社所投資。

6. 利益共享為社會溝通的重要面向:上述IRENA報告特別指出:「合作社,在創造社會接受度的面向上扮演重要角色。讓社區直接受益,尤其是綠能發電的收益分享,以及享有較低的能源稅。丹麥發展離岸風電的主事者確實是中央政府層級,但陸域風機的主力一直是合作社。」

反核與發展綠能出自同一初心:永續、民主與經濟

丹麥社會於70年代所經歷的核電辯論、環境意識興起與石油危機衝擊,被上述IRENA報告指出為丹麥發展風電的歷史背景。其中尤以核電爭議後,全國迅速形成反核共識最為突出,理由是丹麥政府解散原子能委員會,宣布除非核廢料處置出現解決方法,否則不予核發核電廠興建執照。值得注意的是,該措施的時間點是1976年,距離丹麥成立反核運動組織OOA不過才兩年時間,而且當時全世界尚未發生重大核電廠事故(第一次重大核災發生在美國賓州三哩島,時間是1979年)。同樣面對第一次石油危機所帶來的重大經濟衝擊(油價暴漲四倍之多),當時許多國家都是以加速興建核電廠的方式來因應,這也包含了台灣,唯獨丹麥走上一條獨特的道路,而且該國當時整體能源還處在依賴進口石油高達九成的結構狀態下。這項違反常理的歷史謎團,直到近年歐洲學術界啟動一項針對核能與社會的歷史研究計畫(History of Nuclear Energy and Society,簡稱HoNESt)(附註2),迷霧才逐漸散開。茲將筆者認為最為相關的謎團與解答整理如下:
 
謎團一、1974年至1976年期間,丹麥社會發生什麼事使得反核成為共識?
 
答案:從反核運動開始,至官方解散核子能委員會,這中間約兩年的時間,反核運動排除對立式的抗爭風格,訴諸揭露各種能源優缺點的知識教育與社會溝通;政府也從善如流,成立能源資訊委員會,撥款資助各種民間團體舉辦能源教育。此時,丹麥從19世紀後半葉開始發展的成人教育系統「民眾高等學校」(Folks High Schools)就發揮了重大功能,提供民眾進行公共政策思辨所需要的空間場域與社會網絡。(附註3)這些因素被上述HoNESt報告歸類為丹麥擁有「組織良好的公民社會」(well-organized civil society)與採取「非對立式的公共政策辯論」(non-confrontational public debate)條件。
 
謎團二、為何1976年丹麥政府逕自解散核子能委員會,並宣布除非核廢料出現解方,否則不會核發執照,關鍵點到底何在?
 
答案:原因是當時政府進行民調,發現多數民意已轉向反核。整體社會在歷經能源教育與擁核、反核雙方在媒體上的激烈交鋒之後,體認到核廢料問題難解,輻射半衰期長達數萬年以上,認為民主決策有其極限,把難解問題丟給未來世代是一件極端不負責任的事。此因素被上述HoNESt報告歸類為丹麥社會反核是因為體會到「民主決策的範圍限制」(limits of democratic decision-making)。
 
謎團三、為何丹麥社會反核的因素之一,與其產業結構有關?
 
答案:核能發電會造成電力系統的集中化(即所謂的「核能專制」),不利中小企業參與電力事業,而丹麥產業結構素以中小企業為主。事實上,即便丹麥電力系統在2000年以後歷經右派政權的自由化改革,社區自主發電的分散式格局並未被打破,數以百計的發電單位經併網而連結。反核電、反集中、致力於發展再生能源的社會共識與國家政策,造就了一個以中小企業為主幹的綠能科技產業生態圈,走在世界各國的前頭。值得注意的是,其出發點並非為了出口。上述HoNESt報告將丹麥此一反核因素列為「以小規模為主的產業結構」(small-scale economic structures)。
 
丹麥經驗 對台灣社會溝通的啟示

丹麥這面歷史之鏡,照映出台灣目前的窘境。首先在價值層面,台灣從1980年代興起的反核運動,伴隨兩次的政黨輪替得到短暫勝利,但隨即遭到擁核勢力的反撲。今年年底公投核四是否恢復商轉一案,能否就此塵埃落定,猶未可知,然而目前可以確定的是,整個社會並未全面展開足夠的能源教育工作與政策思辨;核廢料所牽涉的風險、倫理道德與族群及世代正義,相較於社會所關注的缺不缺電,仍只是一個邊緣議題。功利思維與短線主義總是相伴相生,核心價值的問題看似抽象,卻是社會集體行動的內在性基礎。
 
其次,從社會溝通的技巧來看,目前政府的能源戰略可說是希冀藉由私人資本的力量快速提高綠能佔比。此戰略的不足之處,在於明顯缺乏合作社型態的社區電廠的想像。以光電與農漁爭地這件事來說,在絕大多數的情況下,光電租用農地或魚塭的租金收入明顯高過農漁收入,可讓地主與光電業者雙雙獲利,但是原本承租土地的務農者或承租魚塭的養殖者,卻可能受到衝擊。風險與利益無法公平分攤,諸如此類的案例在國內能源轉型過程中並不少見,構成了所謂「公正轉型」的議題。缺乏公正轉型的思考,絕對會帶來立即的社會反彈與政治後果,進而延宕轉型的速度與規模。
 
另一個更大的總體層面議題是,農業政策、能源政策、經濟政策、交通政策、國土規劃、建築法規之間,能否緊密協調、端出一個更具整合性與全觀視野、可動態修正的淨零路徑之治理架構出來?
 
最後,探望丹麥之鏡,會發現所謂的社會溝通並非一味停留在道德勸說或者政令宣導,而是透過制度設計讓多數民眾參與綠能發電,消除鄰避效應,擴大贏者圈,使之成為支持淨零轉型的社會基礎。事實上,積極發展社區公民電廠除有利於淨零轉型之外,還具有經濟民主、社區營造與地方創生的多重功效,期待政府與公民社會對此更加著力。

(作者吳啓禎為青平台基金會永續民主研究中心總監,英國倫敦大學亞非學院經濟學博士。本文為青平台「未來D+」與上報合作刊登。青平台「未來D+」相關文章請見「未來D+」專區


附註:
[1] 參見International Renewable Energy Agency (IRENA), 30 Years of Policies for Wind Energy: Lessons from 12 Wind Energy Market (2013) (可下載:https://www.irena.org/-/media/Files/IRENA/Agency/Publication/2013/GWEC_W...)。

[2] Jan-Henrik Meyer, “Demark: Short Country Report”, History of Nuclear Energy and Society (HoNESt) (Final Version: 18, March, 2019)。本篇行文簡稱為HoNESt報告書。

[3] 事實上,丹麥第一個跟風力發電有關的技術課程,也是發生在民眾高等學校(時間約在19、20世紀之交),出自此課程的學生之一,在半世紀後設計出舉世稱為「丹麥概念」風機,為當今主流風機的原型。此段歷史可參考Jens Vestergaard, Lotte Brandstrup and Robert D. Goddard, III (2004) “A Brief History of the Wind Turbine Industries in Denmark and the United States,” published in the Academy of International Business (Southeast USA Chapter) Conference Proceedings, 頁322-27; and “Industry Formation and State Intervention: The Case of the Wind Turbine Industry in Denmark and the United States,” published in the Academy of International Business (Southeast USA Chapter) Conference Proceedings, 頁329-40。