【未來D+】數位治理系列專文—羅世宏:歐盟《數位服務法》、《數位市場法》為台灣開展的平台治理新思維

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數位發展部即將成立,青平台永續民主研究中心規劃「前瞻台灣數位永續願景」系列專文,邀請公民社會、產業界、學術界、政府共同前瞻台灣社會永續發展的數位願景,探尋可行實踐路徑,共創數位韌性台灣。

就數位治理而言,歐盟一直是全球領航者與示範者,最顯著的例證是它在1995年即制定《個人資料保護指令》,並於2016年修正公布更全面的《一般資料保護規則》(General Data Protection Regulation, GDPR)。而《數位服務法》(Digital Services Act, DSA)、《數位市場法》(Digital Markets Act, DMA)的立法與審議民主過程,更彰顯了歐盟數位平台治理的新思維與新典範,相當值得包括台灣在內的全世界民主國家效法學習。
 
所謂《數位服務法》與《數位市場法》,是歐盟執委會在2020年12月提出的立法草案,標誌的是歐盟數位平台立法的兩大配套法案。這兩大配套法案是相輔相成的關係,其共同目的是創建一個更安全的數位化空間,以保護用戶的基本權利,並為所有企業建立公平競爭的環境。
 
新法可望2024年上路 超大型數位平台提前適用
 
目前,這兩大配套法案已進入完成立法進程的最後階段:歐盟執委會已分別於 2022年3月25日、4月23日就《數位市場法》與《數位服務法》達成政治協議,待完成最後立法程序後,最早可望在2024年1月1日全面於整個歐盟地區實施;而超大型數位平台必須提前適用兩法,亦即須在被歐盟執委會指定為「超大型數位平台」(very large platforms)、大型搜索引擎或守門人線上平台(gatekeeper online platforms)後的四至六個月內遵守相關法律規範。
 
其中,《數位市場法》是為了防制具有守門人地位、構成中小企業與消費者之間交易瓶頸的大型數位平台濫用其壟斷力量,對消費者與潛在競爭者形成不公平競爭。而《數位服務法》同樣是為了建立一個適用於整個歐盟的新規則,以創建一個更安全、更開放的數位空間,但涵蓋範圍更為廣泛,幾乎包含所有的數位服務與規模不等的數位平台。
 
《數位服務法》為數位平台治理制定了「前所未有的新標準」,提供網路使用者更周全的保護,並且將使Google、Meta(臉書)和推特等公司對非法和有害內容負起一定責任。該法也將強制數位平台分享其演算法的運作機制,制定流程以快速移除非法商品和內容,並打擊傳播虛假訊息的網路使用者。
 
透過以上措施,《數位服務法》與《數位市場法》許下莊嚴承諾:
  • 更好地保護消費者及其數位基本權利。 
  • 為數位平台建立強大的透明度和明確的問責框架。 
  • 在歐洲單一市場範圍內促進創新、成長和競爭力。 
一言以蔽之,這項新立法將要求搜索引擎、社交媒體和電商平台皆需為其網站上的內容負起一定責任,以確保廣大使用者免於受到非法商品、服務和數位內容的傷害。《數位服務法》亦將防制演算法系統遭濫用於擴大虛假訊息的傳播,並用於其他有害目的。毫無疑問的,這些新挑戰以及平台應對這些挑戰的方式,將對今後人們的數位基本權利產生重大影響。
 
演算法需透明 規範義務依規模而有不同 
 
以下就《數位服務法》的幾個重要問題做進一步說明:
 
(一)何謂「數位服務」?哪些平台受到《數位服務法》特別規範?
該法的規範對象很廣,因為該法將「數位服務」(digital services)定義為:「廣泛類別的線上服務,包括從簡單的網站到網路基礎設施和線上平台提供的各類線上服務。」所有在歐盟有營業事實的數位服務都受該法規範,不管公司設立在何處,也不管公司規模大小。不過,因為規範義務強度依規模大小而有所不同,總數占90%的中小規模數位服務商可免除一些成本較高的規範義務。
 
當然,兩大數位平台巨頭必然是受該法特別規範的對象,因為Google擁有歐盟搜尋引擎市場92.04%的占有率,而Meta(臉書)也在歐洲擁有3.09億的日活躍用戶。目前,確定需承擔特別義務的平台業者還包括Twitter、Instagram、TikTok、Apple、Spotify、Microsoft及Amazon。
 
(二)《數位服務法》實際上做什麼?
該法「制定水平規則,以確保線上平台就塑造我們社會繁榮發展的資訊空間一事,完善其問責、透明度和公眾監督。」《數位服務法》提供的是一個管制架構,對平台以下事務進行規範:(1)如何篩濾╱審查內容(moderate content);(2)如何處理廣告;以及,(3)如何使用演算法。因此,該法規定Google及Meta將必須向用戶解釋其演算法如何運作。
數位服務商若違法將遭罰款,罰款金額最高可達其年度營收的6%。
 
(三)數位服務商被要求做什麼?
依據數位服務的性質與規模,不同的數位服務商被課以不同義務。其中,IP和域名註冊商等中介服務商的義務包括:透明度報告、充分考慮基本權利的服務條款要求、與各國政府合作、設置聯絡點、必要時應設置法定代表人;網頁寄存服務商(hosting services)除了有義務遵守上述規定,並且向政府部門報告刑事犯罪情事,還需遵守以下義務:申訴和補救機制,以及庭外糾紛解決、建立值得信賴的舉報機制、針對濫用通知和反通知的措施、推薦系​​統的透明度、對用戶負責的線上廣告透明度。
 
此外,該法禁止數位平台針對兒童進行廣告定向(Targeting),也禁止基於其他用戶的某些特定特徵進行廣告定向。電子商務平台還需承擔特殊義務,包括審查第三方供應商的證書和設計合規性,並且接受隨機的查核。
 
超大型平台需承擔更多義務 受更嚴格監督
 
除了上述義務,在歐盟地區擁有每月活躍用戶達4,500萬以上的超大型平台還需承擔以下額外義務,包括:
  • 風險管理義務和危機應對
  • 外部和獨立審計、落實內部法遵和公共問責機制
  • 提供用戶有權利選擇不使用基於其輪廓╱剖繪資料(profiling)的推薦結果
  • 與政府和研究人員共享數據
  • 制訂行為準則
  • 危機應對合作
值得強調的是,《數位服務法》特別重要的規範方針是超大型平台必須接受較為嚴格的公共監督,包括用於推薦機制的演算法。此外,鑑於數位廣告的重要性,以及中小型企業和組織依賴大型平台來篩濾通訊傳播和內容排名,大型數位平台的守門人地位是一大問題,因為它阻礙了競爭,使中小企業和新創企業處於不利地位。因此,《數位服務法》將要求廣告和排名演算法的內部運作更加透明,以促使競爭環境更加公平。同時,其姊妹法案《數位市場法》亦將強制守門人平台允許中小企業近用其掌握的某些數據。
 
兩大配套法案  確立四大數位治理原則
 
綜上,歐盟《數位市場法》與《數位服務法》引領全球進入數位平台治理的新境界,希望打造一個對所有人公平、安全與值得信賴的數位環境。透過這兩項重要法案,幾項重要的數位治理原則被明白地確立下來:第一是實體世界的違法內容╱訊息,在數位世界裡也同樣會被認定違法,以遏止仇恨言論與虛假訊息的恣意傳播。第二是數位廣告的行為監控、精準定向等精巧操作,將不得針對兒童,以保護兒少免於有害網路訊息侵擾。第三是數位平台需為平台上的內容負起把關責任。第四是演算法需要受到公眾透明度監督,以確保市場公平競爭及避免演算法遭到濫用。
 
期待台灣以歐盟《數位市場法》與《數位服務法》為師,吸納其前瞻理念於我國相關立法草案當中,並儘速與超大型數位平台展開協商,促使平台善盡社會責任,以落實保障我國中小企業、網路用戶的數位權利。
 
(作者羅世宏為中正大學傳播學系教授、台灣媒體觀察教育基金會董事長。本文為青平台「未來D+」與天下未來城市、公民報橘、願景工程基金會合作刊登,本文採創用CC姓名標示4.0國際授權條款授權。青平台「未來D+」相關文章請見「未來D+」專區)