【未來D＋】賴怡忠：多元印太戰略下邁向和平的台海安全構想
青平台基金會搭配「永續民主．世界台灣」系列論壇，規劃「民主、安全與和平」系列專文，本文為相關專文。
日本前首相安倍在2013年初提出「印太戰略」後經歷一段時間的盤整，在2018年被美國正式擁抱，加上澳大利亞在2013-2014年期間同樣提出類似想法，使得印太戰略開始正式進入印太區域的國安議程，成為此區域有關安全討論的關鍵話題。之後包括印度（2018）、法國（2018）、東協（2019）、德國（2019）、荷蘭（2019）也都先後提出類似戰略。而在拜登擔任美國總統後，美國也在2022年推出新的印太戰略，包括歐盟（2022）、捷克（2022）、加拿大（2022）、韓國（2022）等先前未提出印太戰略的國家，也都在去年跟進。英國雖然沒有提出以印太戰略為名的主張，但在2021年英國外交與國防的「整合戰略檢討（Integrated Review）」中，明確提到英國除了持續大西洋是其戰略重點外，也提到要向「印太傾斜Indo-Pacific Tilt」。從現在的發展可看出，提出「印太戰略」者已經不限於印太地區國家，包括北美洲與歐洲國家，也都提出其對印太區域的戰略構想。
中國對印太戰略的反應極為負面，認為這是個圍堵中國的主張，中國外長王毅當年更是訕笑其將成為一個在太平洋毫不起眼的泡沫。但幾年過去，反而是更多國家都參與印太戰略的建構。這不僅見證當年外長王毅預言的崩解，更顯示印太區域的和平與穩定已經成為世界的共同關切。而這代表的是印太區域已經站到世界的中心位置，才會出現這麼多印太域外國家都須提出對印太的戰略看法。
台海安全環境出現根本變化
隨著印太受到國際關注，作為位於印太區域核心地區的台灣，會受到關注也是必然。但現在對台灣關注不是因為關注兩岸關係而關注台灣，而是做為對印太的關注而關注台灣。這個變化一方面反映了台灣實力的上升，二方面也顯示世界不再認為中國是所謂的「負責任的利害關係者（ responsible stakeholder）」，反而認為中國是個有意改變現狀，挑戰既有國際秩序，意圖對外輸出其威權統制體制的國家。美歐等國現在與中關係不僅是大國的戰略競爭，也是自由民主體制與新形式威權獨裁體制的對抗。換句話說，現在是一個不以冷戰為名的新冷戰對決。台灣海峽正是位於這個自由民主抗衡獨裁專制的對決最前線。
也是從這個角度，我們才能理解為何台海安全議題會在2021年出現國際化趨勢。面對中國與日俱增對台海的挑釁行為，2021年剛上任的拜登政府改變對台海安全的傳統管理方式。過去是美國單方面維持台海和平，透過戰略模糊與雙重嚇阻政策以確保沒有任何一方改變現狀，以此維持台海的和平與穩定。拜登政府上台後，開始將台海安全議題國際化，在一系列美國與主要盟邦的共同聲明上，放入了重視台海的安全與穩定的文字。這基本上是華府有意援引其他美國友盟的力量，與美國一起共同協助台海維和，因此從2021年四月開始，包括美日峰會、美韓峰會、七大工業國會議（G7）、美澳峰會、美國與歐盟峰會等共同聲明中，都加入了重視台海和平與穩定的文字。之後美國的立場也為其他印太國家所採用，因此即使在美國不在的場合，例如日澳峰會、日本—歐盟峰會、法澳峰會等，也都同樣出現重視台海和平與穩定的主張。台海的安全議題，現在出現了國際化趨勢。
台海安全國際化代表過去沿著美中台三角關係管理台海的模式，也會隨著出現變化。而其他企圖透過兩岸默契以管理台海安全的作法，在現在隨著台海安全議題國際化後，這些默契也會開始受到其他國家的檢證，因此一些說不清楚，想透過兩岸各說各話以任意解釋的默契，例如「九二共識」等，就很可能會因缺乏國際認可而不再發生作用。而美國的「戰略模糊」策略，也會因導致其他域外利害關係者的戰略不確定，而面臨需要調整的壓力。雖然這不必然代表美國會立即轉向戰略清晰，但整體趨勢向越來越清晰的方向發展，卻是必然的。
台海安全議題出現「去統獨化」、台灣國際參與出現「再國際化」的趨勢
由於近幾年來台海的緊張是在習近平上台後，意圖從根本上加速消滅台灣的存在以推進統一，並把國際對台灣的交往視為對中國權威與習近平國際威信的挑戰，而因此加大對台灣的軍事與國際施壓力道等發展所造成。這使得近幾年來台海緊張的狀況，逐漸跳脫過去的統獨視角，因為當蔡總統什麼都沒說也什麼都沒做，但台海軍事緊張卻持續升級時，代表現在並非是台灣要獨立導致中國的反應，而是中國意圖加速完成統一因此升高台海緊張。中國還強調，台海是中國的內海，此舉不僅表示中國有意重劃世界地圖，也代表中國意圖改變印太的海洋戰略秩序。
台灣的國際參與以及其與其他國家的關係，在過去多被認為是兩岸內部的問題，意即其他國家對中國對台的外交打壓多採取事不關己，交由兩岸自行協商的態度，雖然對部分國際組織例如世界衛生組織等，有時會提到支持台灣的有意義參與，但往往將其作為對台灣的友善表示，而不是對中國對台蠻橫態度的反對。
但也是從2021年開始，美國先是主動公開反對中國以2758決議聲稱其可以在聯合國代表台灣的主張，認為這是中國對2758決議的誤用。美國務卿布林肯也公開表示應思考台灣有意義參與聯合國體系，將台灣國際參與的支持從對個別國際組織，提升為對聯合國體系本身的參與。雖然還沒觸及台灣以何種身分參與，但與過去相比，對台灣的國際組織參與的支持上，是前進了一大步。
此外，針對中國強推「一中原則國際化」，美歐等國也開始強調「一中政策多元化」與其抗衡。中國希望國際上達成台灣是中國不可分割一部分的共識，為此一方面拔除台灣邦交，同時也意圖限縮台灣與其他國家的非邦交關係，包括對既有非邦交關係的降級，也禁制其他與台灣還沒建立制度性聯繫國家與台灣發展非正式關係。前者包括對奈及利亞提出應對台灣駐奈及利亞代表處「降低館處層級、將館處移出首都、裁減台灣駐館人數」等要求。而後者包括對允許台灣設處的立陶宛全面打壓，並展開經濟制裁等。歐美等國對這樣的做法則是一方面強調維持「一中政策」不變，但也進一步提到其一中政策不同於中國的一中原則，並鼓勵各國發展自己的一中政策。意即反對中國對台有主權的聲稱，也強調一中政策可以有多重版本，與台灣發展關係不必要遵從某些被律定的規則等。
今年四月的七大工業國（G7）外長會議，針對支持台灣國際組織參與議題，更提出針對國際組織會員資格要求是否以國家為前提，做出了區分，明確提出支持台灣參與這些組織使用身分的立場。這不僅代表美國從2013年以來提出的主張，開始被七大工業國接受為共同立場，針對台灣國際組織的參與議題，也首度出現了國際化趨勢，與台海安全國際化有類似發展。1971年當時針對台灣的聯合國席次，曾有中華人民共和國進入安理會，但在大會保留台灣席次的雙代表權提案，現在的趨勢雖然並非代表雙代表權提案的復活，但對台灣國際參與開始在國際出現一定的支持力道。現在這個趨勢是否代表長期被國際忽略的台灣國際參與，其關注度也出現「再國際化」的趨勢呢？
俄烏戰爭與香港問題顯示委屈無法求全，對獨裁者下跪只會禍延子孫
今年以來我們更看到美國積極重整第一島鏈的防中連線，從早先出現「台灣有事＝日本有事＝美日同盟有事」的認知，到後來包括美韓峰會以及美菲峰會聲明，都提到台海有事就是世界有事，也等於韓國與菲律賓都會有事的立場，並且未來針對美韓共同作戰計畫，以及美菲雙邊同盟的防衛指針修訂議程，都會將台海有事的應對列入計畫修正的考慮之中。中國對此發展，自是憤怒異常。
在美國發展第一島鏈防中連線以在台海應對中國時，國內卻有主張認為台海有事時美國不會協助台灣自衛，或是台灣必須與美中等距，以避免讓自己捲入美中衝突的漩渦，或是台灣應該委屈自己屈從中國要求，以尋求與中國維持和平關係。這些要嘛是與事實不符，或是對台灣安全有害無益的主張。
首先，美國如果不會協助台灣自衛，幹嘛派遣現役軍官來台灣協助訓練軍隊。甚至讓台灣營級部隊前往美國接受訓練呢？美國現在除了訓練台灣F-16戰機飛行員外，也開始協助訓練台灣的陸軍與海軍陸戰隊，並在台灣構建可大量存放軍火的儲藏庫。其對台作為比美國在2014年克里米亞被俄羅斯併吞後的協訓烏克蘭軍隊等更為前進。以美國至今援助烏克蘭超過數百億美金的軍武及情資協助來看，說美國會放棄台灣自然與現實是不合的。
其次，聲稱台灣必須美中等距才能生存，不僅錯以為台灣是台海危機的旁觀者，被動的被美中衝突捲入，無視於中國持續的對台侵犯，才是台海出現危機的元兇，同時其美中等距論也與第一島鏈國家的發展不符。包括韓、日、菲等位於西太平洋第一島鏈直接面對中國的國家，都是美國的條約同盟，近幾年來針對中國日益猖狂的侵擾作為，這些國家更是強化與美國的合作關係，沒有採取遠離美國親近中國以達美中等距的作法。因此，對於主張台灣應該在美中保持等距的建議，就是在呼應中國透過在第一島鏈的台灣出現破口的方式，來協助中國對抗美國。這是個將台灣捲入中國與美國對抗的建議，而非避戰的建議。更何況，要台灣與排名世界軍事第三的國家合作以對抗世界的軍事首強，這對台灣來說絕不比與世界首強合作抑制世界第三軍事強權來得划算。
最後，針對即便有委屈但只要能換到和平又有何不可的主張，這些主張者可能沒想到，委屈之後不會帶來和平，而會是被更委屈的強制加入中國與其他國家的對抗中，畢竟中國領導者習近平已經說要將台灣完全統一，其對香港的作為，也顯示習近平無意遵守過去中共領導者的承諾，在2019年更將「九二共識」的內涵改為「一國兩制、台灣方案」，換句話說，要想委屈自己尋求和平，屆時將會以失去主權，被北京完全統一台灣為代價才能做到，屆時台灣就處在任中國宰割的處境。這些人認為是苟且偷安的選擇，認為委屈式的和平有何不可，但卻是要我們下一代付出其認同與未來的代價，這樣的選擇可說是自私異常。
台海永續和平的關鍵在於中國改變態度，對中溝通需超越共黨菁英
台海和與戰的發動者不是台灣而是北京，我們可以做的是全面強化自身防衛能力，並與友盟深度結合以抑制中國對外擴張，希望能夠讓中國領導者了解以武力解決爭議的代價會是多麼巨大，因此勸服中國領導者回頭是岸，不會做出令台海兩岸萬千人民生靈塗炭的決定。但基本上如要能釜底抽薪，中國本身願意改變其對台灣的態度才是關鍵。
有專家認為，嚇阻本身不一定有用，因此要能說服中共不對台灣發動攻擊的方法之一，是讓中共覺得台灣對「統一」的態度依舊正面，使中共在認為統一有希望後就不會試圖使用武力迫統。這些人不僅認為台灣應該持續保持統一在台灣的溫度，也希望國際要鼓勵統一派在台灣的聲音。但這種方法有兩個根本問題。第一是統一在台灣民間根本沒有市場，因此要透過人為炒作與扶持統一聲音，才能讓中國對和平統一有期待，這事實上就變成意圖強加一個台灣民眾不願接受的選擇，其結果將會是對台灣民主的徹底傷害，因為民眾會發現他們依舊沒有自由選擇台灣未來的權利，一切都還需服從大國的政治邏輯，這與希望台灣可作為民主對抗極權獨裁的前線之目的背道而馳。同時這個做法，也與希望台灣要強化認同以有保家衛土抗中意識之期待剛好相反，基本上你不可能一方面希望台灣有強大的台灣認同以對抗中國霸凌，但另一方面又要求台灣要有夠大的統一聲量，以使中國認為統一台灣還是有希望。這彼此是互相矛盾的操作，無法在台灣共存。
第二個問題是這些人以為延續中國對和平統一的期待，可以延緩北京動武，為台灣爭取更多時間。但中國不一定會被誘騙，因為台灣民主社會具高度透明的性質，事涉統獨等關係台灣終極目標的全社會大事，不可能完全瞞著北京。此外，就算北京相信還有和平統一的機會，這也未必表示北京就不會積極準備動武。這在以統一為依歸的兩蔣時代，中國依舊不放棄使用武力，且在1996年自知攻台實力不夠時依舊發射飛彈恫嚇台灣的前例，可以知道在中國眼中，統一從來都是和戰兩手並陳，缺一不可。，不會因台灣有統一支持者而直接放棄武力。
這個建議最大的問題，是這個建議只是在延續北京對統一台灣的期待，也持續忽略台灣民眾的需要，台灣人民的想法是影響台灣議題的最關鍵因素，這個建議卻對此棄之不顧。同時這個建議也是在助長北京對台灣不切實際的空想，並未呼籲其面對現實。當北京持續被餵養這樣的建議越久，就越晚發現這個看法的不切實際，其反彈力道就可能會更強，反而讓戰禍的可能性變得更高。
有人說中國共產黨的態度永遠無法被改變，特別是當中共高度集權化後，任何與領導者意志不同的聲音都不太可能有機會上達，導致決策層同溫層滿滿，政策討論充斥著回音效應。普丁單方面決定對烏克蘭發動侵略的災難式決策就是一例。等到事實與普丁期待不符合後，又因普丁擔心政治威望受損，使其更會持續錯誤的政策到底。而以習近平與普丁決策結構的類似，有人因此懷疑「嚇阻」對於獨裁領導者本身是否有效用。
但我們不能因為擔心回音效應而停止嚇阻的準備，同時我們也要將訊息觸角伸向中國民間社會。習近平的回音效應主要在共產黨內，但中國社會對習近平的態度卻與習在黨內定於一尊的狀況大異其趣。不管是動態清零政策的大轉彎，還是近日持續出現要求習近平下台的聲音，或是隨著台海戰雲密布，中國社群媒體上出現不少「反戰」、「拒絕送獨生子上戰場」的聲音，這都代表這幾年民間在對台議題上，與過去愛國小粉紅充斥的情形相比，出現了微妙改變。台灣更應該多花時間與中國民間社會對話，爭取民間社會「反戰」的聲音，呼籲其更尊重台灣社會的感受，讓台海成為和平之海，而不是變成併吞戰爭的操作地點。
這些發展顯示台灣在設計對中政策時，更不能忽略與中國民間社會溝通，以及運用各種方式，幫助中國走向社會自由化與政治民主化，從根本上改變北京對台政策的觀察視角與分析座標。這也意味著，對中政策不能丟失促進中國自由化與民主化的目標，即便其在短期內很難有任何效果。
在台灣未來的生存發展上，與中國的關係永遠會是極為重要的一環，讓中國願意與台灣共存，台灣的生存發展才會有比較光明的前景。這意味台灣的對中安全戰略，除了消極的強化國防與構建志同道合的友盟外，也必須再納入促進中國的自由化與民主化，從根本上改變中國對台灣政策的觀察視角與分析結構，這才會從本質上有助於促進台海的積極性和平。
（作者賴怡忠為遠景基金會執行長。本文為青平台「未來D＋」與上報合作刊登。）