【慕哲青頭殼】平價不是重點，優質托育怎麼做？（上） - 粗廉主義，只是傷害孩子

台北市繼「公辦民營托嬰中心」及「社區公共保母」政策之後，計畫於明年推出「平價托育補助」政策，預算增編「2歲以下兒童托育補助1.8億元」。未來只要家長將2歲以下幼童，送至「簽約」的私立托嬰中心(後文簡稱私托)或社區保母，就可再多領二千至三千元不等補助，此消息一傳開，引發各界注目。而台北市社會局也將在各地區辦理說明會，對私托的簽約、定價等後續細節，進行意見蒐集。

平價托嬰政策雖立益良善，在財源無慮的台北市倘能順利開辦，對正在努力打拼新手爸媽而言當然是件福音，但以市府財政支出而言，是不是真的「把錢花在刀口上」呢？而對於其他財源短絀的縣市而言，若有心仿效，則適合以怎樣的方式來打造「友善生養」的城市，而不只是讓托嬰政策成為執政績效叫賣場，競相爭喊「平價、平價」呢？

台灣俗又大碗的飲食消費文化，已經直接、間接地讓黑心食品充斥，而今，連我們的托嬰服務也要追求這樣市場環境嗎？

政策制定過程中，必須兼顧「目的」與「手段」。一般而言，政策執行的目的，可分為「主要目的」、「附帶效益」，政策推動當抓取「主要目的」而後才兼顧「附加利益」。所以本案當前的目的應該是：「解決父母托嬰問題，改善少子化現象」，其次才是如「增加婦女勞參率」等，台北市社會局所訴諸附加利益。因此，我們先來關注「主要目的」，即「托育負擔以及托育普及」，來討論台北市托育對策與手段的適切性。

從現行政策發展，台北市打造友善托育環境所採取的手段是：「增加平價托嬰管道」。目前，台北市兩歲以下托育管道主要有以下三種：居家式的「居家保母」、機構式的「私立托嬰機構」（「私托」）與「公辦托嬰機構」（「公托」）、以及新創的「社區公共保母托嬰」（源自「三個保母十個娃」等民間團體構想），以下分別討論。

「居家保母」供需缺口落差大

「居家保母」可不可以成為地方政府的主要策略呢？就資料顯示，目前台北市「居家保母」的「可供給量」與「現實服務量」的差距頗大。這可能來自保母收托意願低、家長容許增加收托人數的期望值低，故保母收納的彈性最弱。從另一角度而言，每加一個保母，頂多增加兩個小朋友，若是機構，可以增加五個。再者，保母在托育人力供給市場的留置時間不定（例如親屬保母，如祖父母，在孫子長大之後未必有意願繼續帶小孩）。所以，純就財務效益而言，以增加「保母供給」方式來增加收托量的政策，若不能大幅增加保母人數，改變市民選擇保母的主觀意願，對實質托育服務供需缺口，很難產生足夠的效益。

然而，居家保母在托育服務市場上有其優勢，特別是對於那些想為自己孩子「量身訂做、個別照顧」的家長而言，更有不可替代性。因此，在就業政策裡，將居家保母納入托育人力體系。故由市府出資補貼保母資格取得之受訓、考照，其後採取較為自由的管理方式，市府監督品質與市場妥善運作，如同現狀即可。

補貼不能解決公托覆蓋率不足

其次，機構式的托育服務，又可分為「私立托嬰機構」、「公辦托嬰機構」。這兩種各有特色，收托勞動效益，較「居家保母」好，在市府補貼的財政的觀點上似應鼓勵這兩種模式，但在實務上仍有「普設公托」（如新北市對策），以及「整合私托」（如此次台北市對策）等政策取向差異。如果預算足夠，市政府可以多設「公辦托嬰機構」（負擔一切費用）；但預算不足，該怎麼做才能把每分錢發揮最高效益？是補貼既有公托？還是補助私托？

我們以「公共性」為思考的基礎，先來看「公托」的情形。目前現況是：台北市「公辦托嬰機構」一位難求，必須抽籤入園，也因此「公托」單一機構收托人數較一般的「私托」多（這也是收托人數較少、靠口碑維持的「私托」得以與「公托」競爭的優勢），可見「公托」顯然尚未足夠，否則「私立托嬰機構」豈能有上百家的市場規模。換言之，「公托」可提供服務量或許要到公立國中小的規模（覆蓋率約90％以上）或近似，才可以稱為之覆蓋率足夠。

但在現行市政預算限制下，若不採新設「公辦托嬰機構」，只是在既有的「公辦托嬰機構」上增加補助，其結果並沒有讓更多市民受惠，只是淪為錦上添花，平添爭議。又由於目前市府推動的「公辦托嬰機構」，是採取「公辦民營」或是「公有民營」的模式，其結果也是補助私人機構，而這些機構常是新組成或從業員年資較淺的私法人。

社會福利政策的外部性評估

台灣社福政策的主管機關，在政策規劃時，總以「公共福利」出發，不若產經部門會設計規劃如「促產條例」、「產新條例」，補貼、租稅等獎勵鼓勵私人投入產業發展、健全市場，相較之下，社福公部門為避免以社會福利的服務市場化，總是畏懼圖利之嫌、忌諱對私人機構進行補貼，往往僅關注、甚或依賴非營利組織（NPO），但這樣的結果卻未必能真正的健全化「托嬰」、「長照」等社會服務的供、需市場，甚至可能導致勞動條件的進一步惡化。

事實上，非營利組織也是私人機構，其營運成本未必比私人機構低廉。若能以低廉的營運成本運作，通常來自於大量志工，這些非正規的勞動供給，進而壓低勞動服務的成本，也因此許多非營利組織是無力提供較為優質的器材設備，或是留下有經驗的員工。當社會大眾與政府為避免「福利」營利化時，造而過度期望非營利組織就可以幫助政府織補社會安全網，並將政策執行簡化成非營利組織的委辦、補貼，其結果不僅未能提供充足的公共服務，甚至會造成非營利組織以「公益」為名，苛扣勞動力（往往是年輕人）、剝削其愛心，拉低工資水平等負面影響。因此，當一個政府用把「平價」當作托育政策的目標，不論是補貼私托、非營利組織其可能的外部性，在制度規劃前就應該仔細思考的。

「粗廉主義」地辦學，損失還是孩子。

文章作者：李重志(財團法人青平台基金會研究員)

照片來源:Bridget Coila