民主想像不設限：參與式預算和它的堂兄弟姊妹（上）

在前篇〈參與式預算的全球之旅〉一文，我們討論了參與式預算的模糊性。雖然參與式預算的立意—「老百姓有權決定公共預算該如何分配與執行」單一而明確，但因為制度設計不同，各地的參與式預算實際推動後成效並不一致，有些參與式預算制度如同巴西愉港一般，能夠促進社會正義的落實，而有些參與式預算卻只是虛晃一招，作為政治人物標榜擁護進步價值的手段。從理念到實際，讓我們更細緻地討論參與式預算的發展。

被定型的參與式預算

以學界對於模糊性的批評作為基礎來進一步審視參與式預算的實作，我們會發現參與式預算制度化後，反而可能侷限參與式民主的可能性。以紐約市為例，由於參與式預算的經費來源來自於議員工程補助款（discretionary funds）中的資本基金（capital funds），每件提案必須符合以下三項要求：

提案金額必須介於35萬到100萬美元之間。
公共設施本身必須至少能被使用五年以上。
提案內容必須是公共設施的建設、重建、採購、安裝或硬體升級。

因此在每一次的住民大會上，參與式預算的負責專員總是不厭其煩地帶領公民回顧這三項要求，幫助公民辨別他們的提案是否符合參與式預算資金挹注的範疇。五年下來，甚至連推動紐約參與式預算的公民團體「參與式預算計畫」（The Participatory Budgeting Project，PBP）執行長的四歲小孩都能夠輕易地告訴他爸爸哪些提案是資本基金可以補助的，也就是適用於參與式預算的，而哪些提案則反之。當連小朋友都已經能夠清楚理解參與式預算的門檻時，我們看好紐約參與式預算的發展前景，然而另一方面，潛在的侷限也就此產生─參與式預算的執行模式已經被「定型」了，所以似乎不符合現行制度的參與式預算就不像是我們所認知的參與式預算，對民眾如此，對公部門如此，對政治人物也是如此，因此反而限制了參與式預算的其他可能性。所以紐約的參與式預算雖然從2011-2012年度的4區擴大到2015-2016年度的28區，使更多紐約客能夠參與其中，然而它的參與式預算並沒能如同2013年PBP等推動團體對其發展的建言，從市議員層級拉抬到全市層級，由市政府直接撥款執行參與式預算，也不見一些適合在其業務推動參與式預算的市府各局處進一步行動，這是紐約參與式預算在發展上所不能迴避的課題之一。

如果說紐約的案例所代表的是參與式預算在「單點長期發展」所會面臨的困境，那麼雙北的案例所體現的則是參與式預算在「多點短期擴張」會遇到的問題。自2014年底北投社區大學民間自籌我國第一場參與式預算以來，其後所辦理的幾個參與式預算案例雖然因為各自的條件不同，而有不太一樣的設計跟調整，但大體上仍依循北投的模式，亦即「框定定額預算／每案限定金額→討論提案→展示提案成果→公民投票→民眾執行」。具體來說，北投社區大學自辦的參與式預算以每案10萬元為限，由於是民間自辦，故中選之方案由民眾自行執行；文化部的社區計畫也採取類似的模式，每案10萬元，中選方案由民眾執行；新北市節電計畫永和區同樣採取每案10萬元的型態，蘆洲區則是提供定額上限70萬元，票選方案依序排列至經費分配完畢，最後一案若執行經費不足則需調整執行方案規模，以利執行，兩區全數提案團隊皆選擇自行執行中選方案[1]。觀察這幾個案例，可見當它們都以仍在實驗中的北投模式為制度樣板時，它們同時也複製了北投的制度性限制，也就是，這些參與式預算被定型在「民眾決定10萬元的使用方法」，如此是否限制了公民提案的可能性？或者限制了公民與政府互動關係的可能性？這是臺灣的參與式預算在短短兩年不到的情況下快速擴點所必須思量的定型問題。

[1] 新北市節電計畫提供提案團隊方案執行之選擇，可自由選擇由市政府協助執行或提案團隊自行執行。

本文作者：許晏庭（美國哥倫比亞大學社會學系碩士生、青平台特約撰稿人）、張婉慈（青平台基金會審議民主中心主任）

照片來源:Innovation Union