【政策研究中心】2015漲工資，救經濟－調漲基本工資促進經濟成長

青平台基金會研究中心正式提出「漲工資，利大於弊－調漲基本工資，讓經濟良性循環」說帖，呼籲落實聯合國國際勞工組織131號公約及「經濟社會文化權利國際公約」第七條之精神，將「保障勞工及扶養人之基本生活水準」作為我國基本工資調整之基準，落實聯合國兩公約的國內法化。

基金會研究中心歷經一年研究，提出本說帖。特別感謝勞工陣線及勞動、經濟相關領域學者一年來於研究中心勞動平台的深入參與。

2008年以來每年實質平均薪資皆倒退回十年以前之水準，且依據主計總處人力運用調查顯示，2014年經常性薪資不到三萬元的全國勞工有四成；30歲以下不到三萬者則有六成；15到24歲的更僅有23,569元，未能分享到經濟成長的果實，工作貧窮化已經成為嚴重的社會問題。

台灣正面對嚴峻的低薪化問題，長期被壓制基本工資調漲政策，這恐怕是更根本、更須加以正視的問題。特別是近幾次基本工資的調整，在官方主導之下，屈服於資方的壓力，背棄四十多年前對於基本工資的精神以及調整原則，使我國之基本工資遠低於應有之水準，甚至貧富差距逐漸惡化。換言之，污名化基本工資調漲似乎只為了達到「貧者越貧，富者越富」之效果。

本說帖主張基本工資調漲應遵守ILO（國際勞工組織）131號公約及經濟社會文化公約第七條，將「保障勞工及扶養人之基本生活水準」之基本工資規定納入勞動基準法，達到社會公平正義之初步目標。並在國際勞動組織之基本工資的標準精神下，應以內政部公布每人每月最低生活標準為基礎，再乘以就業扶養比，做為基本工資計算公式，大幅調漲基本工資，台灣目前的基本工資應調高26,680元(時薪162元)，如與2014年7月1日調漲基本工資19,273元做比較，調幅約為38.4%，才可讓勞工們得以分享自身勞動成果。不僅如此，更可創造出約945億元之消費支出，經濟成長率將成長0.58％，可增加42,000個就業機會，創造促進經濟良性循環。

一、被污名化的基本工資

（1）「基本工資」的當初設立精神已蕩然無存

基本工資是台灣特有之名稱，國外則通稱作「最低工資」。1896年澳洲為了防止勞動榨取之目的，最早導入最低工資制度。1928年國際勞工組織通過的第26號公約『最低工資設定機制公約』，當年仍是聯合國一員的中華民國，於1930年2月28日簽署了該號公約，因而1936年12月23日制定『最低工資法』（後因從未頒佈實施，於1986年11月12日正式廢止），釐訂方法提及「成年工資以維持其本身及足以供給無工作能力親屬二人必要生活為準，童工工資不得低於成年工資之半數」，國民黨撤退來臺後，於1955年以行政命令另訂『基本工資暫行辦法』，其目的在保證每一勞工足以負擔其本人及其妻子一人生活為基礎，但在1994年更改基本工資計算公式，將保障勞工基本生活之本意逐漸轉為以企業生產力為主要考量。

再者，臺灣勞動基準法在1984年成立後，將其第二十一條規定：「工資由勞雇雙方議定之。但不得低於基本工資。」這樣的條文似乎看不出基本工資存在之目的。反觀國際勞工組織（ILO）最低工資的標準(一三一號)第三條之規定：「至少要讓取得最低工資的勞工得以照顧其家庭。」再者，ILO曾於1968年發表『最低工資制訂與經濟發展報告』裡清楚地指出，最低工資是用以達成快速成長與所得公平分配的一種有效政策工具。目前政府習以經濟成長率作為基本工資調漲指標，顯然跟ILO背道而馳。

（2）基本工資調漲有活絡就業市場之效果

Welch(1974)認為最低工資調升會影響邊際勞動者的就業機會，同時會增加成年勞工的就業分量（隱含青少年為邊際勞動者）。吳惠林（1999）指出基本工資調漲1元將會減少9人就業。但是，Card(1992) 及Katz和Krueger(1992)透過實證研究的共同發現是，提高最低工資並不致對就業造成負面影響。國內學者黃仁德、姜樹翰(1998)認為基本工資調漲對青少年就業有正面效果，特別是北部和南部區域。

透過目前國內外基本工資之研究成果亦沒有清楚地、確實地指出基本工資的調整會造成國內失業的惡化。再者，對邊際勞工的就業會帶來正負面影響及沒有影響的結果都有，其是因就業機會不單受最低工資，也受很多其他因素的影響。如從2000年2014年基本工資調漲與勞動參與率變化來看，基本工資緩步上升推升，勞動參與率也從2000年57.68%上升至2014年58.54%，增加率為1.49%。換言之，該現象或許與工資誘因有關，基本工資調漲帶動勞動意願和工作效率之提升，促使就業市場更加活絡。

圖表1 基本工資調漲與勞動參與率變化

資料出所：行政院主計總處；本研究整理。

（3）基本工資調漲能帶動平均薪資能提高

Gramlich(1976)為最早探討最低工資調升導致一般薪資上漲的學者，其實證估計顯示，當最低工資調升1%時，將直接導致一般薪資上漲0.028%，結果也發現僱主會調升原本就高於最低工資水準的僱員薪資，以維持既存工資差異結構，並避免影響員工工作情緒，而且此一間接影響不一定小於直接影響。美國在1974年調升最低工資25%，就使當年全美一般薪資上漲了0.8%。

再者，已開發國家近年來也不斷呼籲「讓人民加薪」，減少貧富差距。英國1999年實施最低工資，還在六年內將最低工資提高了49%，而經濟學家憂慮的失業人口增加並沒有出現。歐盟少數幾個沒有最低工資門檻中的德國業即將在2015年導入最低工資，時薪定為8.5歐元(台幣340元)。當中最受矚目的就是美國即將最低工資由7.25美元調漲至10.10美元，調幅達39.3%。其大幅調漲帶來之效益如經濟學諾貝爾得主Krugman強調基本工資調漲對中階管理層有連動效果。再者，美國經濟政策研究所也估計調漲基本工資，將可帶動美國GDP成長326億美元，增加14萬個就業機會。除此之外，開發中國家面對物價上漲皆大幅調漲基本工資，如泰國部份地區及馬來西亞全面實施最低工資制度；印尼2013年將最低工資大幅提高至43%以上；越南的調幅更接近18%。

台灣前勞動部長潘世偉面對2013年4月基本工資調漲時亦指出，基本工資調升可以推動整體勞工薪資向上；但辛炳隆指出2013年4月1日基本工資所調整幅度才1.42％，並不容易帶動一般薪資成長。

由上得知，基本工資調漲對平均薪資及就業率提升皆有正面性影響。因此，近年來，已開發國家和開發中國家都已積極導入基本工資制度，並大幅調漲基本工資。反觀台灣基本工資十多年來不是凍漲就是微漲下，不僅造成基本工資已無法扶養家人，更嚴重衍伸出薪資停滯之問題。以下，基本工資大幅調漲，這恐怕是更根本、更須加以正視的問題。

二、現行基本工資政策所產生問題點－唾棄低工資換取經濟成長之思維

（1）『凍漲』及『緩漲』基本工資－勞資無法共享經濟成長果實

1968年台灣首次以法律規定最低工資，但之後拖延10年未予調整，至1978年12月才再調高為2,400元，之後自1988年到1997年之間幾乎每一年調整，但1997年之後到2007年間才調整一次，調整比例超過9%，調整到17,280元。2008、2009年因金融海嘯，造成全世界經濟衰退，為顧及勞工就業安全及經濟成長，故基本工資並未調整。2010年經濟已復甦，考量勞工購買力之維持及經濟成長之動能，2011年現行基本工資調整為17,880元，調幅3.47%。2012年通盤參考包括物價指數、經濟成長數據及就業狀況等相關因素，基本工資調整至18,780元，調幅為5.03%。2013年由18,780元調整至19,047元，調幅為1.42%，經建會主委管中閔以「恐影響產業發展」為由，宣布「緩漲」基本薪資，但調高1.42%僅等同於2011年消費者物價指數的成長率，如扣除通膨，實質基本工資等於凍漲，且忽視基本工資計算公式另一指標經濟成長率之情形。

由基本工資之演進可知，1994年起基本工資計算公式從保障勞工基本生活之本意逐漸轉為以企業生產力為主要考量，2001年起將基本工資調漲的責任由企業轉移至勞資雙方共同負擔，經濟成長率及物價指數成長率納入計算公式。但是，政府並無按該公式進行基本工資調漲，2001年至2014年間基本工資應調漲的28.07%憑空消失，被政府搶走4,446元，如以2015年7月1日將調漲成20,008元來計算的話[1]，還是有3,711元的落差。再者，歷次基本工資審議之中，雖列舉許多考量因素，但並未規定基本工資保障對象是勞工個人，或是包括扶養人，導致歷次調整基本工資皆無法以客觀的數據說服社會各界，讓每年基本工資調整，還是勞資喊價的結果，最終決定權還是要看政府之心情，基本工資水準亦較美韓越各國相對低下。

圖表2 主要國基本工資水準比較

資料來源：日本厚生勞動省、日本勞動政策研究・研修機構；本研究整理。

圖表3 依2001年基本工資計算公式估算基本工資調幅

（2）物價高漲・薪資倒退

2000-2013年間的物價上漲14.38％，導致勞工平均薪資及經常性薪資皆呈現「停滯」，甚至「倒退」之現象。薪資所得沒成長下，2000-2013年期間家戶可支配所得僅成長5.69％，儲蓄率從2000年的25.66%下跌至2013年的20.62%，就會發現人民的生活越來越難過。甚至最低所得組的儲蓄大都呈現負成長，顯示這些家戶有入不敷出的情形。換言之，台灣勞工正處於「萬物皆漲，只有薪水不漲」的困境，長期惡性循環下去的結果將使得貧窮階級難以翻身。

因此，台灣基本工資十多年來不是凍漲就是微調下，不僅造成基本工資已無法扶養家人，更嚴重衍伸出薪資倒退的問題。目前基本工資大幅調漲帶動薪資成長，這恐怕是更根本、更須加以正視的問題。

其次，根據主計處人力運用調查之1987年至2013年期間所得收入者第五分位組為第一分位組倍數來看，根據基本工資是否有調漲分為四期，1987年至1997年及2010年至2013年基本工資調漲之期間，第五分位組為第一分位組倍數有縮小之趨勢；1997年至2006年及2007年至2010年基本工資未調漲之期間，可看到第五分位組和第一分位組差距有較擴大情形發生，導致臺灣貧富差距越來越明顯。

圖表4 物價指數與實質薪資之變化

資料來源: 行政院勞動部，我國基本工資歷年調整情形；行政院主計總處，2004--2013，人力運用調查；行政院主計總處，2000--2014，物價指數；行政院主計總處，2000--2014，物價指數；本研究整理。

圖表5  最低百分之二十每戶可支配所得組的儲蓄變化

資料出所：行政院主計總處；本研究整理。

（3）經濟成果被少數人獨享

從企業成本面來看國際勞動生產力與單位勞動成本差距之比較，且加入GDP分配面來探索臺灣勞動生產力與單位勞動成本之間差距之所得流向。首先1981年至1990年台灣勞動生產力和單位勞動成本增幅差距較日本和韓國小，勞工所付出的勞力有得到相對等之報酬。反之，1991年至2000年及2001年至2012年兩時期裡，可明顯看到台灣勞動生產力增幅已遠遠超越單位勞動成本，該差距甚至比日韓來的大許多。換言之，勞動生產力和單位勞動成本增幅差距已大到突顯出台灣勞工成本之低廉，更遑論整體薪資的提升。

圖表6  勞動生產力為單位勞動成本增幅差距倍數

資料來源:行政院主計總處，1981--2012，薪資與生產力月報；OECD.Stat export；本研究整理。

企業所賺的錢究竟流向何處？根據1981年至2013年GDP的分配面進行分析，臺灣受僱人員報酬減少7.83％，營業盈餘增加15.02％，兩者所占GDP比重差距越來越大。再者，由圖表7得知，將國民所得中受僱者報酬及營業盈餘分別與就業者人數和企業數平均後得到之數據與總體趨勢沒有改變，每家企業所獲取的盈餘優於每位勞工所賺取之薪資報酬。因此，低工資換取經濟成長已凸顯出經濟成長果實「分配不公」的惡化，臺灣貧富差距擴大，而不是台灣經濟是否有成長或者景氣狀況之問題。換言之，勞動所創造出的生產力雖持續上升，但其成果逐漸轉而被少數人所獨佔，其顯示台灣產業的生產力沒有反映在勞工薪資上，更突顯臺灣絕對有基本工資調漲之空間。

圖表7 受僱者報酬、營業盈餘、固定資本消耗及間接稅淨額所佔GDP之百分比

資料出所：行政院主計總處國民所得及經濟成長；本研究整理。

圖表8 平均受僱者報酬與營業盈餘之金額

資料來源：行政院主計總處，2001--2013，國民所得及經濟成長；本研究整理。

三、基本工資調漲應保障勞工及扶養人之基本生活水準

諾貝爾經濟學獎得主史迪格里茲（Joseph E. Stiglitz）及哈佛大學經濟學教授勞倫斯卡茲（Lawrence Katz）等經濟學者在2012年7月提出基本工資調漲會帶動經濟成長，因低薪階層的勞工會消費掉多出來的收入，從而擴大內需以及創造工作機會。基於此，基本工資調漲變革為以下三點。

 （1）基本工資計算公式應採納國際勞動組織131號公約之精神

以近年基本工資調漲的過程來看，經濟成長率已不是基本工資調漲最重要參考值。再者，基本工資在政府考量無感的經濟成長率，及屈服於資方的壓力之下，僅進行微幅調漲，甚至有近十年都未調漲的狀況發生。因此，基本工資調漲應遵守ILO（國際勞工組織）之規定，從經濟發展程度轉為家戶人口負擔，將「保障勞工及扶養人之基本生活水準」之基本工資規定納入勞動基準法，達到社會公平正義之初步目標。並在國際勞動組織之基本工資的標準精神下，應以內政部公布每人每月最低生活標準為基礎，再乘以就業扶養比，做為基本工資計算公式，大幅調漲基本工資，台灣目前的基本工資應調高至26,680（時薪162元）元才合理，才可讓勞工們得以分享自身勞動成果。

圖表9 臺灣各地區基本工資合理的調漲金額

資料來源：行政院衛福部社會救助及社工司，歷年最低生活費一覽表；行政院勞動部，我國基本工資歷年調整情形；本研究整理。

＊人口數及就業扶養比分別為2015年1月及2013年的數據。

＊每月基本工資自2014年7月1日調整至新台幣19,273元。

＊【     】括弧內數字為(差額/19,273元)

＊依全國人口比例加權後，得到基本工資26,680元。計算公式如下：

台灣省23,912元(每位勞工所需最低薪資)*30.63%(占全台總人口數比)=7,324元

台北市32,547元*11.54%=3,756元；新北市28,248元*16.93%=4,782元；桃園市28,206*8.79%=2,479元；台中市26,092元*11.61%=3,029元；臺南市23,912元*8.04%=1,923元；高雄市27,467元*11.86%=3,258元；金門縣連江縣21,492元*0.6%=129元。將以上各加權平均數加總：7,324元+3,756元+4,782元+2,479元+3,029元+1,923元+3,258元+129元=26,680元。

＊時薪162元計算公式如下：

一個月工作時數：（【兩周84小時÷14=6小時】6小時×365.25天）÷12個月＝182.625...。

26,680元÷182=時薪147元，147*（1+10%）=162元。

 （2）基本工資大幅調漲帶動產業升級和內需消費擴大

藉由基本工資調漲之壓力，帶動產業升級。近年來台灣出口增加率趨緩，甚至2008年以來已有三次呈現負成長(2008年,2009年,2012年)，可看到台灣以低薪資成本掩護製造代工的發展優勢已經消失殆盡。接下來，企業產業升級及擴大內需消費已是政府不可漠視之重要課題。因此，本說帖訴求透過基本工資大幅調漲來開啟產業升級和消費增長之契機。

首先，基本工資調漲，迫使企業必須面臨轉型，進而提升企業附加價值，讓勞工能徹底擺脫低薪的陰霾。因此，馬政府所推動自由經濟示範區及兩岸服貿協議，如不以基本工資大幅調漲作第一道防線的話，可預見企業價格惡性競爭下，導致老闆雖換人，但勞工低薪依然不會有所改善。換言之，政府應拋棄過去壓制基本工資的策略，大幅調高基本工資，與產業升級之配套措施相輔相成。

其次，1987年至1997年及2010年至2013年當基本工資調整時，對每人可支配所得中位數成長有正面影響，帶動每戶消費支出大幅增加，特別是對低所得戶有多出之所得來擴大消費，來增加內需消費力。因此，基本工資調漲至26,680元，如與2014年7月1日調漲基本工資19,273元做比較，調幅約為38.4%，才可讓勞工們得以分享自身勞動成果。

依基本公式計算公式，基本工資將可大幅調漲增加7,407元，4,487,994人(2014年12月底投保19,273元至26,400元間勞工數)所增加薪資扣除物價膨脹率及勞健保負擔額後，年實質薪資總計將增加約2,870億元，以邊際消費傾向0.38計算，可創造出約945億元之消費支出，經濟成長率將成長0.58％，可增加42,000個就業機會，創造促進經濟良性循環[1]。換言之，馬政府若真心要拼有感經濟，則基本工資將是唯一合理的政策工具與手段。

[1]領基本工資之勞工每月實質增加總薪資(25,756,383,340 /103.97)*100= 24,772,899,240元。每月實質薪資總計將增加24,772,899,240元*(1-勞工勞健保支付率3.47%])=23,913,279,636元。年實質薪資總計將增加23,913,279,636元*12個月=286,959,355,632元。年可支配所得為286,959,355,632元*(1-[全國平均所得稅率則為13.35%])=248,650,281,655元。248,650,281,655元*2014年邊際消費傾向約0.38=94,487,107,029元。經濟成長將增加94,487百萬元/(94,487百萬元+16,081,798百萬元[2014年初估GDP])=0.58%。就業效果如依2013年受僱者勞動報酬占GDP的44.65％來推算的話，受僱者勞動報酬可增加94,487,107,029元*44.65％=42,188,493,288元。可增加就業數42,188,493,288元*0.00000099612 (2013年就業人數增加額/2013年受僱者報酬增加額)=42,025人。

（3）基本工資審議機制健全化－審議過程透明和制度化

台灣一日基本工資審議會無法充分發揮勞資學三方機制之效果，是現行審議機制首要改進之處。勞動部應拉長基本工資審議期間，及增加審議會開會次數，使審議委員有較充分時間閱讀勞動部所提供資料。除此之外，應參考日本審議會機制，將審議會分為兩階段來進行。第一階段由勞動部長召集學者專家討論，提出合理基本工資調整幅度預估值；第二階段由勞資政公四方代表，由學者擔任審議會主席下，勞資代表透過勞動部提出審議相關資料及基本工資調整幅度預估值相互討論，最終由審議會做出基本工資調漲幅度之決議。如此一來，可增加勞資雙方參與審議會之意願，建立起勞資溝通平台，強化審議委員會功能。

其次，基本工資審議會第一階段在討論合理基本工資調整幅度預估值時，應遵守ILO（國際勞工組織）之規定，將「保障勞工及扶養人之基本生活水準」之精神納入基本工資計算公式，應以內政部公布每人每月最低生活標準為基礎，再乘以就業扶養比，求得基本工資金額做為基本工資調漲之下限。再者，第一階段參考變數除了最低生活費做為主要指標外，國家經濟發展狀況、躉售物價指數、消費者物價指數、國民所得與平均每人所得、各業勞動生產力及就業狀況、勞工工資(包括業別、性別及青年)及家庭收支調查統計等指標可做為參考指標，適度調整基本工資調整幅度。因此，兩階段的審議機制可以讓勞資雙方有更充裕時間討論，加上以保障低薪勞工為前提的基本工資計算公式，確實落實基本工資情神，讓審議機制更加健全化。

圖表10 基本工資調漲對薪資成長及消費之影響 

資料來源:行政院勞動部，我國基本工資歷年調整情形；行政院主計總處，1987--2013，家庭收支統計；行政院主計總處，2007--2013，人力運用調查；本研究整理。

圖表11 日本最低工資審議機制

圖表12 最低工資審議會流程

參考文獻

中國時報，2013 年04月03 日。

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