【未來D＋】縣市平權系列專文（1） 曾旭正：發想台灣地方自治的願景

2021年9月新竹市長林智堅拋出新竹縣、市合併升格直轄市主張後，台灣行政區劃變革再次引發關注。青平台永續民主研究中心規劃「找尋後六都時代的『縣市平權』」系列專文，希望從「縣市平權」價值出發，重探台灣地方自治的願景與實踐路徑。

當台灣社會的自我看待，終於掙脫諸多外在束縛與內在自限之後，有關國家層級的想像，開始有機會進入歷史的進程，數項重要議題遂隨而展開。譬如關乎國家權力分配的中央／地方政府的行政組織安排、財政稅收的劃分方式、地方自治的體制設計、地方政府的行政區塊分劃、公職選舉方式的調整等等。這些議題，都對下一階段的國家發展起著關鍵作用。但當前國事如麻，眾聲喧嘩，身在其中的我們如何形成共識？實是社會工程的一大挑戰。

台灣社會一向不重視願景的討論，從國家到區域、社區，乃至家庭，都很少探討願景。觀察其成因至少有三：

一、現實主義的自縛：受過去威權體制影響，限制對於未來與理想的想像，久而久之成為僵硬的集體意識，誤以為願景的發想是不切實際的。

二、缺乏分享討論的機制：面對必然的分歧，社會並未有公平自由的議事習慣來加以剪裁，也缺乏適當的工具來引導利害關係人有效溝通。

三、願景與手段混淆，造成討論失焦：由於欠缺願景的交流，個別的行動者常糾纏於手段差異的爭執上（雖然他們的目標其實可能是相同的）；嚴重的手段爭執，往往讓行動者無法合作，甚至造成內部分裂。

因此，台灣應（或可以）發展成什麼樣的國家／社會？當前的我們可以向未來拋擲出什麼樣的願景？是應該好好發想、分享與討論的；對於願景漸有共識後，再進一步藉助創意與規劃，來安排落實的路徑。由此也才能有效地，在行動的層次，務實探討可行性。願景的討論要從拋出想像開始，在此且讓我們以「台灣的地方自治」為主題，拋擲出對未來的想像，作為引發更多討論的起點。

地方自治三主體：政府、議會、公民團體

地方自治，其內涵包括「地方主體」與「自治行動」，前者至少包含三項：政府、議會和公民團體；而自治行動則有：行政、立法與監督。因此發想地方自治的願景，要討論的課題必然包括「各主體本身」和「各主體間的關係」。此外，地方的存在與運轉，又與中央無法脫離，「中央與地方如何分權」遂是關鍵的外部條件，決定了地方內部的角色與行動。以下分別由「中央與地方分權」、「地方政府的行政」、「內部的府會關係」以及「公民團體的自治」來說明我們的期待，而它們即共同構成地方自治的願景。

重新思考「中央」與「地方」的合理分權

在政治體制上區分中央與地方，乃因國家的規模使然，小國（譬如城市國家）甚至可以只有一層行政組織。但不論大小，實質肩負治理的，總是地方政府。因此，思考中央與地方的分權，應由地方出發，考量地方政府的最適規模，來加以區劃。一旦有多個地方政府的必要，為協調彼此、處理共同事務，以及對外處理國際事務時，才有往上形成中央政府的必要。

因此，我們期待：從有效治理的角度，界定最適當的行政體制；有中央╱地方分劃的必要時，要透過法規，明白界定彼此的角色與關係。其基本原則有三：

第一，應以地方為治理本體，中央政府的功能主要是調節，而非分配。第二，分工時，地方政府能做好的，中央就不必管。第三，中央該承擔的是個別地方政府無法處理的，譬如調處地方政府間的問題、代表諸地方扮演對外角色、掌握國際趨勢進行宏觀調控等。

在中央政府的調節任務中，最被關注的通常是稅收資源的分配，眼前台灣就需要調整中央地方的財稅劃分制度。財稅劃分的擬定，應以支持地方平權和發揮激勵地方發展為主要考量。譬如在國稅與地方稅的區分下，納為地方稅的項目，就會鼓勵地方政府在特定面向上著力，進而影響地方治理的特色。

在其他法規的制定上，也應顧及合理的分工。中央法規通常被賦予指導地方法規的權力，但基於地方自治的原則，中央法規在訂定時，應特別注意節制和分工，要讓地方有透過訂定自治條例來因地制宜的空間。一般常說「中央法規應該鬆綁」，這是集權的遺緒，應該積極調整為尊重與讓利。

善用「自治」發展在地特色

行政是彰顯自治成效的主要層面。在中央與地方有合理的分工與資源分配之後，地方政府取得自由發揮的空間，即應有自己的總體規劃，不論是否成文，都應有一套足以突顯治理特色的綜合發展構想。這套總體發展構想，涵攝未來數十年的發展方向和施政策略，但它也是市民參與的結果，可以淺白地成為市民的城市願景。

有了城市願景和實踐路徑，地方政府和議會都應善用「自治條例」的立法機制，訂定對在地治理最有助益的法規；從組織架構、資源分配、行政標的、行政作法到公民參與、社區教育等各面向，都可以在發揮治理特色的目標下，訂定「自治條例」。有在地特色的自治條例，讓行政單位可以順暢施政，議會也可以反映民意趨向，不論其立法緣起來自行政或議會，都應該包含公民參與的提案管道。

有了法令提供行政依據，合宜的組織架構則直接影響治理的成效。縣市政府的局處設置應充分授權地方，讓地方政府就其在地條件和治理方向，決定局處室的數量、屬性和偏重。

除了縣市級政府的自治條件要改善，鄉鎮公所的自治力道也應該加強。依目前法規，鄉鎮公所其實有相當的自治空間，但通常都未加以善用。譬如，鄉鎮公所可以發展「自治事項」，如興辦事業、公共造產等，但極少有公所投入，而多數僅僅以相似的組織架構消極地執行「委辦事項」（來自縣市政府或中央），十分可惜。

調整府會運作有效監督

市府行政加議會監督，是最基本的治理設計，但各地方政府在實際運作上，普遍未能讓府會間，產生正面的監察和督促功能，問題可能出在議事方式的安排，以及議員不了解行政特質。

目前慣行的議事方式，通常流於表面形式。在程序設計上似乎照顧到諸多層面：議員個別質詢、大會議事、三讀制度、分組審查、現勘和舉辦公聽等。但實質成效如何？常見的是：質詢淪為個人秀、大會三讀淪為政黨攻防、政黨協商取代政策的實質論辯，往往在媒體上一場場熱鬧的爭議落幕之後，大家都不知道爭議點在哪裡？議論之中各自的修正主張是什麼，以及有何依據？火熱的爭奪過程，又增進了什麼新價值？

另一個常見的現象是，議員不了解行政部門的運作關鍵，以致問政不得要領。理想的議會監督要有研究分析作為基礎，行政部門在爭取預算之初，侃侃宣稱將有多少效益，議會應該要求行政部門具體提供分析資料，由助理詳加檢視，必要時加以調查，再透過質詢、會勘等來察查效果。對於有明顯爭議的政策，主動要求舉辦公聽，吸納更多的觀點來提醒行政部門。

「為反對而反對，不反對全護航」，非理性的政黨對抗，往往讓議場失去論辯的功能，無形中也讓行政部門欠缺刺激，整個社會錯失了成長的機會。

鼓勵公民參與 落實地方自治

公民為特定的關懷而結社，可以說是最基本的自治表現，同時也是民主社會的基石。自主結社的團體，可以比執政者更長更深地堅持特定的價值觀，也可以與時俱進地，用更活潑的方式與行政部門對話、合作。因此，更多且活躍的公民團體和活潑地參與地方治理，是我們極重要的地方自治願景。

公民團體是目前台灣地方自治圖象中相對模糊的一塊，但大家都對它有所期待。在李登輝基金會對「第二次民主改革」提出的行動說帖中，也主張「落實地方自治加強公民監督」。公民團體監督的對象可以是行政部門，也應該包括議員表現，以督促其具實發揮代議角色。但顯然代議的民主機制，並不能滿足公民對政治的期望，所以近年來審議式民主的風潮日益蓬勃。新興的公民參與工具與代議制平行發展，對行政部門和議會都產生不少衝擊。譬如參與式預算既直接反映公民對治理內容的主張，也具體地反映在預算與行政作為上；經由公民投票而發揮創制法律的操作，甚至比代議士還有效率。

隨著網路技術的翻新，公民團體的倡議可以傳播更快更廣，加上審議方式的創新，公民團體不僅能對行政與議會發揮監督作用，更可以提出更具民意基礎且更符合市民需求的施政構想。如此不正是更理想的地方自治表現？未來還可能走得更遠⋯⋯

開啟地方自治的新頁

如前所述，我們期待理想的自治成果包括：

從治理的角度，調整出適當的行政體制，中央╱地方的分劃由地方著眼，中央作調節而非分配。財稅劃分的規則，應以支持地方平權和發揮激勵地方發展為主要考量；相同的，其他法規的制定也應特別節制，讓地方有透過自治條例來發揮特色的空間。

行政上，地方政府應透過公民參與總體規劃，作為政府施政的指引，公民願景的寄託。地方政府應看重自主結社的團體，透過「開放政府」的各種措施來鼓勵公民參與。善用自治條例的立法機制，以支持具在地特色的行政措施；而鄉鎮本為最小自治單位，也應加強其推動自治事項的動力。

在議會方面，調整議事模式以利有效的對話，安排政策辯論，以刺激行政規劃。質詢監督要有研究分析作支撐，多舉辦公聽以吸納更多的觀點，提醒行政部門。同時要擴大支持參與式預算與公民創制行動。

最後，期待更多活躍的公民團體，活潑地參與地方治理。他們善用網路資通工具，讓倡議傳播更快更廣。各種公共參與方式與代議制平行發展，對行政部門和議會都產生正向的壓力。

對於成長中的台灣民主，地方自治是當前重要的實踐課題。基於近幾十年的摸索，不論政府或民間都累積了一定的經驗。如今在打造國家形制的共同期待下，我們需要開啟新一輪的討論，何妨就從願景出發，歡迎眾聲喧嘩！

（本文刊登於2022年4月13日，作者曾旭正曾任臺南市副市長、國家發展委員會副主委，現為臺南藝術大學建築藝術研究所教授、青平台永續民主研究中心「城鄉與區域治理」平台召集人。本文為青平台「未來D＋」與上報合作刊登。青平台「未來D＋」相關文章請見「未來D＋」專區）