【未來D+】縣市平權系列專文(1) 曾旭正:發想台灣地方自治的願景

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2021年9月新竹市長林智堅拋出新竹縣、市合併升格直轄市主張後,台灣行政區劃變革再次引發關注。青平台永續民主研究中心規劃「找尋後六都時代的『縣市平權』」系列專文,希望從「縣市平權」價值出發,重探台灣地方自治的願景與實踐路徑。

當台灣社會的自我看待,終於掙脫諸多外在束縛與內在自限之後,有關國家層級的想像,開始有機會進入歷史的進程,數項重要議題遂隨而展開。譬如關乎國家權力分配的中央/地方政府的行政組織安排、財政稅收的劃分方式、地方自治的體制設計、地方政府的行政區塊分劃、公職選舉方式的調整等等。這些議題,都對下一階段的國家發展起著關鍵作用。但當前國事如麻,眾聲喧嘩,身在其中的我們如何形成共識?實是社會工程的一大挑戰。

台灣社會一向不重視願景的討論,從國家到區域、社區,乃至家庭,都很少探討願景。觀察其成因至少有三:

一、現實主義的自縛:受過去威權體制影響,限制對於未來與理想的想像,久而久之成為僵硬的集體意識,誤以為願景的發想是不切實際的。

二、缺乏分享討論的機制:面對必然的分歧,社會並未有公平自由的議事習慣來加以剪裁,也缺乏適當的工具來引導利害關係人有效溝通。

三、願景與手段混淆,造成討論失焦:由於欠缺願景的交流,個別的行動者常糾纏於手段差異的爭執上(雖然他們的目標其實可能是相同的);嚴重的手段爭執,往往讓行動者無法合作,甚至造成內部分裂。

因此,台灣應(或可以)發展成什麼樣的國家/社會?當前的我們可以向未來拋擲出什麼樣的願景?是應該好好發想、分享與討論的;對於願景漸有共識後,再進一步藉助創意與規劃,來安排落實的路徑。由此也才能有效地,在行動的層次,務實探討可行性。願景的討論要從拋出想像開始,在此且讓我們以「台灣的地方自治」為主題,拋擲出對未來的想像,作為引發更多討論的起點。

地方自治三主體:政府、議會、公民團體

地方自治,其內涵包括「地方主體」與「自治行動」,前者至少包含三項:政府、議會和公民團體;而自治行動則有:行政、立法與監督。因此發想地方自治的願景,要討論的課題必然包括「各主體本身」和「各主體間的關係」。此外,地方的存在與運轉,又與中央無法脫離,「中央與地方如何分權」遂是關鍵的外部條件,決定了地方內部的角色與行動。以下分別由「中央與地方分權」、「地方政府的行政」、「內部的府會關係」以及「公民團體的自治」來說明我們的期待,而它們即共同構成地方自治的願景。

重新思考「中央」與「地方」的合理分權

在政治體制上區分中央與地方,乃因國家的規模使然,小國(譬如城市國家)甚至可以只有一層行政組織。但不論大小,實質肩負治理的,總是地方政府。因此,思考中央與地方的分權,應由地方出發,考量地方政府的最適規模,來加以區劃。一旦有多個地方政府的必要,為協調彼此、處理共同事務,以及對外處理國際事務時,才有往上形成中央政府的必要。

因此,我們期待:從有效治理的角度,界定最適當的行政體制;有中央╱地方分劃的必要時,要透過法規,明白界定彼此的角色與關係。其基本原則有三:

第一,應以地方為治理本體,中央政府的功能主要是調節,而非分配。第二,分工時,地方政府能做好的,中央就不必管。第三,中央該承擔的是個別地方政府無法處理的,譬如調處地方政府間的問題、代表諸地方扮演對外角色、掌握國際趨勢進行宏觀調控等。

在中央政府的調節任務中,最被關注的通常是稅收資源的分配,眼前台灣就需要調整中央地方的財稅劃分制度。財稅劃分的擬定,應以支持地方平權和發揮激勵地方發展為主要考量。譬如在國稅與地方稅的區分下,納為地方稅的項目,就會鼓勵地方政府在特定面向上著力,進而影響地方治理的特色。

在其他法規的制定上,也應顧及合理的分工。中央法規通常被賦予指導地方法規的權力,但基於地方自治的原則,中央法規在訂定時,應特別注意節制和分工,要讓地方有透過訂定自治條例來因地制宜的空間。一般常說「中央法規應該鬆綁」,這是集權的遺緒,應該積極調整為尊重與讓利。

善用「自治」發展在地特色

行政是彰顯自治成效的主要層面。在中央與地方有合理的分工與資源分配之後,地方政府取得自由發揮的空間,即應有自己的總體規劃,不論是否成文,都應有一套足以突顯治理特色的綜合發展構想。這套總體發展構想,涵攝未來數十年的發展方向和施政策略,但它也是市民參與的結果,可以淺白地成為市民的城市願景。

有了城市願景和實踐路徑,地方政府和議會都應善用「自治條例」的立法機制,訂定對在地治理最有助益的法規;從組織架構、資源分配、行政標的、行政作法到公民參與、社區教育等各面向,都可以在發揮治理特色的目標下,訂定「自治條例」。有在地特色的自治條例,讓行政單位可以順暢施政,議會也可以反映民意趨向,不論其立法緣起來自行政或議會,都應該包含公民參與的提案管道。

有了法令提供行政依據,合宜的組織架構則直接影響治理的成效。縣市政府的局處設置應充分授權地方,讓地方政府就其在地條件和治理方向,決定局處室的數量、屬性和偏重。

除了縣市級政府的自治條件要改善,鄉鎮公所的自治力道也應該加強。依目前法規,鄉鎮公所其實有相當的自治空間,但通常都未加以善用。譬如,鄉鎮公所可以發展「自治事項」,如興辦事業、公共造產等,但極少有公所投入,而多數僅僅以相似的組織架構消極地執行「委辦事項」(來自縣市政府或中央),十分可惜。

調整府會運作有效監督

市府行政加議會監督,是最基本的治理設計,但各地方政府在實際運作上,普遍未能讓府會間,產生正面的監察和督促功能,問題可能出在議事方式的安排,以及議員不了解行政特質。

目前慣行的議事方式,通常流於表面形式。在程序設計上似乎照顧到諸多層面:議員個別質詢、大會議事、三讀制度、分組審查、現勘和舉辦公聽等。但實質成效如何?常見的是:質詢淪為個人秀、大會三讀淪為政黨攻防、政黨協商取代政策的實質論辯,往往在媒體上一場場熱鬧的爭議落幕之後,大家都不知道爭議點在哪裡?議論之中各自的修正主張是什麼,以及有何依據?火熱的爭奪過程,又增進了什麼新價值?

另一個常見的現象是,議員不了解行政部門的運作關鍵,以致問政不得要領。理想的議會監督要有研究分析作為基礎,行政部門在爭取預算之初,侃侃宣稱將有多少效益,議會應該要求行政部門具體提供分析資料,由助理詳加檢視,必要時加以調查,再透過質詢、會勘等來察查效果。對於有明顯爭議的政策,主動要求舉辦公聽,吸納更多的觀點來提醒行政部門。

「為反對而反對,不反對全護航」,非理性的政黨對抗,往往讓議場失去論辯的功能,無形中也讓行政部門欠缺刺激,整個社會錯失了成長的機會。

鼓勵公民參與 落實地方自治

公民為特定的關懷而結社,可以說是最基本的自治表現,同時也是民主社會的基石。自主結社的團體,可以比執政者更長更深地堅持特定的價值觀,也可以與時俱進地,用更活潑的方式與行政部門對話、合作。因此,更多且活躍的公民團體和活潑地參與地方治理,是我們極重要的地方自治願景。

公民團體是目前台灣地方自治圖象中相對模糊的一塊,但大家都對它有所期待。在李登輝基金會對「第二次民主改革」提出的行動說帖中,也主張「落實地方自治加強公民監督」。公民團體監督的對象可以是行政部門,也應該包括議員表現,以督促其具實發揮代議角色。但顯然代議的民主機制,並不能滿足公民對政治的期望,所以近年來審議式民主的風潮日益蓬勃。新興的公民參與工具與代議制平行發展,對行政部門和議會都產生不少衝擊。譬如參與式預算既直接反映公民對治理內容的主張,也具體地反映在預算與行政作為上;經由公民投票而發揮創制法律的操作,甚至比代議士還有效率。

隨著網路技術的翻新,公民團體的倡議可以傳播更快更廣,加上審議方式的創新,公民團體不僅能對行政與議會發揮監督作用,更可以提出更具民意基礎且更符合市民需求的施政構想。如此不正是更理想的地方自治表現?未來還可能走得更遠⋯⋯

開啟地方自治的新頁

如前所述,我們期待理想的自治成果包括:

從治理的角度,調整出適當的行政體制,中央╱地方的分劃由地方著眼,中央作調節而非分配。財稅劃分的規則,應以支持地方平權和發揮激勵地方發展為主要考量;相同的,其他法規的制定也應特別節制,讓地方有透過自治條例來發揮特色的空間。

行政上,地方政府應透過公民參與總體規劃,作為政府施政的指引,公民願景的寄託。地方政府應看重自主結社的團體,透過「開放政府」的各種措施來鼓勵公民參與。善用自治條例的立法機制,以支持具在地特色的行政措施;而鄉鎮本為最小自治單位,也應加強其推動自治事項的動力。

在議會方面,調整議事模式以利有效的對話,安排政策辯論,以刺激行政規劃。質詢監督要有研究分析作支撐,多舉辦公聽以吸納更多的觀點,提醒行政部門。同時要擴大支持參與式預算與公民創制行動。

最後,期待更多活躍的公民團體,活潑地參與地方治理。他們善用網路資通工具,讓倡議傳播更快更廣。各種公共參與方式與代議制平行發展,對行政部門和議會都產生正向的壓力。

對於成長中的台灣民主,地方自治是當前重要的實踐課題。基於近幾十年的摸索,不論政府或民間都累積了一定的經驗。如今在打造國家形制的共同期待下,我們需要開啟新一輪的討論,何妨就從願景出發,歡迎眾聲喧嘩!

(作者曾旭正曾任臺南市副市長、國家發展委員會副主委,現為臺南藝術大學建築藝術研究所教授、青平台永續民主研究中心「城鄉與區域治理」平台召集人。本文為青平台「未來D+」與上報合作刊登。青平台「未來D+」相關文章請見「未來D+」專區)

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