【未來D+】縣市平權系列專文(3) 柳嘉峰:把握台灣行政區劃改革的機會之窗

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2021年9月新竹市長林智堅拋出新竹縣、市合併升格直轄市主張後,台灣行政區劃變革再次引發關注。青平台永續民主研究中心規劃「找尋後六都時代的『縣市平權』」系列專文,希望從「縣市平權」價值出發,重探台灣地方自治的願景與實踐路徑。

自新竹市長林智堅在2021年9月拋出新竹縣、市合併升格直轄市主張後,許多非直轄市的縣市長,也紛紛表達自己所處縣市的新行政區劃構想。總統蔡英文隨即在10月的國慶演說回應:「我們有必要因應國家發展的需要,針對政府體制和組織、地方制度、國土規劃和區域發展等重要的治理議題,做出必要的檢討和調整,讓國家治理達到最有效率、最能反映民意的狀態。」一時之間,繼2014年「六都」形成後,沉寂多時的行政區劃改革呼聲再起。

六都格局的行政區劃歷程

目前六個直轄市(簡稱六都)與非六都縣市的地方行政區劃格局,肇始於前總統陳水扁,完成於前總統馬英九任內。回看其過程,陳水扁於2000年參選總統時,即喊出中部地區要有「三個第三」的政見,包括第三個國際機場、第三個科學園區、第三個院轄市。其中的第三個院轄市,即是指在台北與高雄兩個現有直轄市之外,再加一個台中市。雖然,在他的八年任期內,台中縣、市的合併升格屬未竟之功,但基本上已奠定相當基礎。

無疑的,陳水扁當時看得很清楚,台中縣、市的合併,已是勢在必行。他在2007年6月約見當時台中市長胡志強時,就表示「台中都會區的升格不僅攸關台中市民之福祉,更能全面帶動周遭衛星城市的發展,為了促進區域平衡,絕對是政府目前全力推動的政策方向。」

另外,在陳水扁任期內,曾在2007年5月修正公布《地方制度法》第四條,人口超過二百萬之縣,在尚未升格為直轄市之前或政治、經濟、文化及都會區發展條件未符合改制直轄市時,經行政院核定,準用相當於直轄市的編制與財稅等規定,俗稱「準直轄市」。該法的修訂,講白了,就是為當時人口已超過300萬的台北縣升格做準備,而台北縣隨即於2007年10月列為準直轄市。

2008年馬英九接任總統後,進一步推動行政區劃變革。2009年4月再度修正《地方制度法》,增訂各縣市得擬訂改制計畫,經議會同意後,由內政部報請行政院核定,申請改制為直轄市。後申請通過的共計有原地升格的台北縣,合併升格的台中縣市、台南縣市及高雄縣市,四個直轄市正式於2010年12月25日改制升格,是為今日的新北市、台中市、台南市、高雄市。而當時的桃園縣,也積極爭取原地升格為直轄市。由於桃園縣在2010年6月的人口數突破200萬,於2011年1月起也列為「準直轄市」,隨即於2012年7月提出改制直轄市,2014年12月25日獲中央核准改制為直轄市。六都格局,至此確立。

推動行政區劃變革的關鍵因素

回顧扁、馬兩任總統推動行政區劃的歷史,當時變革的關鍵簡單說有兩點:時機成熟,以及國家領導人的意志。所謂時機成熟,即是我們常說的「天時、地利、人和」。以上一波的六都來說,當地方發展到某程度(例如:人口增加、生活圈擴大、產業發展需求等)、地方主動積極爭取,再加上中央有意促成,都是推動行政區劃變革能成功的關鍵。而所謂國家領導人的意志,即是時任總統願意掌握時機、強力推動。其中,馬英九在當時國民黨中央完全執政,位處地方多數執政的權力基礎上,更是其推動變革的利基。簡言之,扁、馬兩位前總統,善用了當時行政區劃變革的「機會之窗」(window of opportunity)。

變革的機會之窗再度打開

研究或觀察公共政策演變的人都知道,重大政策的變革,並非主其事者想發生,就能發生,而是需要搭配「機會之窗」的開啟。美國政治學者John W. Kingdon,在研究美國公共政策的議程設定後,曾指出三個重要影響政策議程設定的因素:問題、解決方案、政治意志。簡言之,問題要到達某種程度,才會被看見與重視;但即使被看見,若無適當的解決方案,並不會被處理;直至問題被看見、擬定解決方案,仍需有決策者的政治意志去採行與落實,變革才會發生。

以此簡化架構來看目前的行政區劃變革,當明星級的新竹市長林智堅拋出新竹縣、市合併升格直轄市的主張後,引起至少新竹縣、苗栗縣、彰化縣、基隆市等縣市首長發聲,並在中央執政的民進黨內部形成行政區劃變革的聲浪。而在去年12月四大公投落幕後,身兼民進黨主席的蔡總統更隨即統合執政黨內部意見,要大家共同支持新竹縣市合併,推動相關修法。

關於《地方制度法》的修法方向,民進黨提出的版本是欲將現行第4條第一項條文規定:「人口聚居達125萬人以上,且在政治、經濟、文化及都會區域發展上,有特殊需要之地區得設直轄市。」中的「且」改為「或」。後因在野黨認為是為林智堅「量身修法」,在朝野協商後已先交付委員會審查,後續演變仍存有許多變數。即使林智堅已宣布不會參選2022年大新竹合併後的首任市長,希望排除「因人修法」的疑慮,但總的來說,根本的問題與需求已被看見。

其實,根據《地方制度法》第七條之一的規定,就算不修法,彰化縣早有主動單獨申請升格的資格,縣政府也趁此波話題熱潮,於去年底、在曾申請失敗的十年之後,再度送出「彰化縣改制直轄市計畫書」,明顯要中央接招表態。簡單地說,眼前有兩個可能的新直轄市誕生,台灣能否出現第七都與第八都,關鍵就在中央的一念之間,剩下的就是決策者的政治意志。

蔡英文總統的歷史定位

總統蔡英文的兩任八年任期,已逐漸進入尾聲,跟所有歷任總統一樣,我們終究要問:任期結束後,蔡總統會為台灣留下怎樣深刻的影響(legacy)?無疑的,蔡總統在對外關係擴展、國防自主強化、能源轉型、社福補強等諸多施政面向上,皆有相當成就及其後一定的影響,但在行政區劃變革上,目前卻是乏善可陳。誠然,這一題的解方絕非只是單單成立第七都與第八都而已,而升格也不是萬靈丹,但卻是目前蔡總統在有限任期內最可望達成的目標。 

另一方面,針對那些單獨升格直轄市無望的縣市,蔡總統仍可啟動兩大方向的改革來確保其不被不公平的對待:第一,持續提供誘因,鼓勵縣市合併。像基隆市和嘉義市目前單獨的存在,就區域發展而言,實在無特別的正當性。若能跟各自周遭的縣市進一步合併,絕對是多贏的選項;第二,大幅降低直轄市與非直轄市的差別待遇。從人事到財政,非六都縣市的資源都遠不如直轄市,而這是中央絕對可以著手改善修正的。

舉個簡單的例子,就人事層面,各縣市長的小內閣成員,都應該是政務官,但目前只有直轄市市長才有完整的政務官任命權力。此外,高職等的公務員缺,也應合理分配,而非如同現在,十職等以上的缺,大都在直轄市,導致高階公務人才往直轄市集中。就財政層面,如財政收支劃分以及中央補助事項與金額,都是可以好好著墨的地方。

蔡總統目前擁有中央完全執政,個人政治聲望正值高峰,如何善用這兩項優勢,在行政區劃變革上落實「縣市平權」,留下深刻的成績,正是她在剩餘任期的重大課題之一。

(作者柳嘉峰為青平台「民主治理學院」總監。本文為青平台「未來D+」與上報合作刊登。 青平台「未來D+」相關文章請見「未來D+」專區)

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