【未來D＋】縣市平權系列專文（3） 柳嘉峰：把握台灣行政區劃改革的機會之窗
2021年9月新竹市長林智堅拋出新竹縣、市合併升格直轄市主張後，台灣行政區劃變革再次引發關注。青平台永續民主研究中心規劃「找尋後六都時代的『縣市平權』」系列專文，希望從「縣市平權」價值出發，重探台灣地方自治的願景與實踐路徑。
自新竹市長林智堅在2021年9月拋出新竹縣、市合併升格直轄市主張後，許多非直轄市的縣市長，也紛紛表達自己所處縣市的新行政區劃構想。總統蔡英文隨即在10月的國慶演說回應：「我們有必要因應國家發展的需要，針對政府體制和組織、地方制度、國土規劃和區域發展等重要的治理議題，做出必要的檢討和調整，讓國家治理達到最有效率、最能反映民意的狀態。」一時之間，繼2014年「六都」形成後，沉寂多時的行政區劃改革呼聲再起。
六都格局的行政區劃歷程
目前六個直轄市（簡稱六都）與非六都縣市的地方行政區劃格局，肇始於前總統陳水扁，完成於前總統馬英九任內。回看其過程，陳水扁於2000年參選總統時，即喊出中部地區要有「三個第三」的政見，包括第三個國際機場、第三個科學園區、第三個院轄市。其中的第三個院轄市，即是指在台北與高雄兩個現有直轄市之外，再加一個台中市。雖然，在他的八年任期內，台中縣、市的合併升格屬未竟之功，但基本上已奠定相當基礎。
無疑的，陳水扁當時看得很清楚，台中縣、市的合併，已是勢在必行。他在2007年6月約見當時台中市長胡志強時，就表示「台中都會區的升格不僅攸關台中市民之福祉，更能全面帶動周遭衛星城市的發展，為了促進區域平衡，絕對是政府目前全力推動的政策方向。」
另外，在陳水扁任期內，曾在2007年5月修正公布《地方制度法》第四條，人口超過二百萬之縣，在尚未升格為直轄市之前或政治、經濟、文化及都會區發展條件未符合改制直轄市時，經行政院核定，準用相當於直轄市的編制與財稅等規定，俗稱「準直轄市」。該法的修訂，講白了，就是為當時人口已超過300萬的台北縣升格做準備，而台北縣隨即於2007年10月列為準直轄市。
2008年馬英九接任總統後，進一步推動行政區劃變革。2009年4月再度修正《地方制度法》，增訂各縣市得擬訂改制計畫，經議會同意後，由內政部報請行政院核定，申請改制為直轄市。後申請通過的共計有原地升格的台北縣，合併升格的台中縣市、台南縣市及高雄縣市，四個直轄市正式於2010年12月25日改制升格，是為今日的新北市、台中市、台南市、高雄市。而當時的桃園縣，也積極爭取原地升格為直轄市。由於桃園縣在2010年6月的人口數突破200萬，於2011年1月起也列為「準直轄市」，隨即於2012年7月提出改制直轄市，2014年12月25日獲中央核准改制為直轄市。六都格局，至此確立。
推動行政區劃變革的關鍵因素
回顧扁、馬兩任總統推動行政區劃的歷史，當時變革的關鍵簡單說有兩點：時機成熟，以及國家領導人的意志。所謂時機成熟，即是我們常說的「天時、地利、人和」。以上一波的六都來說，當地方發展到某程度（例如：人口增加、生活圈擴大、產業發展需求等）、地方主動積極爭取，再加上中央有意促成，都是推動行政區劃變革能成功的關鍵。而所謂國家領導人的意志，即是時任總統願意掌握時機、強力推動。其中，馬英九在當時國民黨中央完全執政，位處地方多數執政的權力基礎上，更是其推動變革的利基。簡言之，扁、馬兩位前總統，善用了當時行政區劃變革的「機會之窗」（window of opportunity）。
變革的機會之窗再度打開
研究或觀察公共政策演變的人都知道，重大政策的變革，並非主其事者想發生，就能發生，而是需要搭配「機會之窗」的開啟。美國政治學者John W. Kingdon，在研究美國公共政策的議程設定後，曾指出三個重要影響政策議程設定的因素：問題、解決方案、政治意志。簡言之，問題要到達某種程度，才會被看見與重視；但即使被看見，若無適當的解決方案，並不會被處理；直至問題被看見、擬定解決方案，仍需有決策者的政治意志去採行與落實，變革才會發生。
以此簡化架構來看目前的行政區劃變革，當明星級的新竹市長林智堅拋出新竹縣、市合併升格直轄市的主張後，引起至少新竹縣、苗栗縣、彰化縣、基隆市等縣市首長發聲，並在中央執政的民進黨內部形成行政區劃變革的聲浪。而在去年12月四大公投落幕後，身兼民進黨主席的蔡總統更隨即統合執政黨內部意見，要大家共同支持新竹縣市合併，推動相關修法。
關於《地方制度法》的修法方向，民進黨提出的版本是欲將現行第4條第一項條文規定：「人口聚居達125萬人以上，且在政治、經濟、文化及都會區域發展上，有特殊需要之地區得設直轄市。」中的「且」改為「或」。後因在野黨認為是為林智堅「量身修法」，在朝野協商後已先交付委員會審查，後續演變仍存有許多變數。即使林智堅已宣布不會參選2022年大新竹合併後的首任市長，希望排除「因人修法」的疑慮，但總的來說，根本的問題與需求已被看見。
其實，根據《地方制度法》第七條之一的規定，就算不修法，彰化縣早有主動單獨申請升格的資格，縣政府也趁此波話題熱潮，於去年底、在曾申請失敗的十年之後，再度送出「彰化縣改制直轄市計畫書」，明顯要中央接招表態。簡單地說，眼前有兩個可能的新直轄市誕生，台灣能否出現第七都與第八都，關鍵就在中央的一念之間，剩下的就是決策者的政治意志。
蔡英文總統的歷史定位
總統蔡英文的兩任八年任期，已逐漸進入尾聲，跟所有歷任總統一樣，我們終究要問：任期結束後，蔡總統會為台灣留下怎樣深刻的影響（legacy）？無疑的，蔡總統在對外關係擴展、國防自主強化、能源轉型、社福補強等諸多施政面向上，皆有相當成就及其後一定的影響，但在行政區劃變革上，目前卻是乏善可陳。誠然，這一題的解方絕非只是單單成立第七都與第八都而已，而升格也不是萬靈丹，但卻是目前蔡總統在有限任期內最可望達成的目標。
另一方面，針對那些單獨升格直轄市無望的縣市，蔡總統仍可啟動兩大方向的改革來確保其不被不公平的對待：第一，持續提供誘因，鼓勵縣市合併。像基隆市和嘉義市目前單獨的存在，就區域發展而言，實在無特別的正當性。若能跟各自周遭的縣市進一步合併，絕對是多贏的選項；第二，大幅降低直轄市與非直轄市的差別待遇。從人事到財政，非六都縣市的資源都遠不如直轄市，而這是中央絕對可以著手改善修正的。
舉個簡單的例子，就人事層面，各縣市長的小內閣成員，都應該是政務官，但目前只有直轄市市長才有完整的政務官任命權力。此外，高職等的公務員缺，也應合理分配，而非如同現在，十職等以上的缺，大都在直轄市，導致高階公務人才往直轄市集中。就財政層面，如財政收支劃分以及中央補助事項與金額，都是可以好好著墨的地方。
蔡總統目前擁有中央完全執政，個人政治聲望正值高峰，如何善用這兩項優勢，在行政區劃變革上落實「縣市平權」，留下深刻的成績，正是她在剩餘任期的重大課題之一。
（本文刊登於2022年4月19日，作者柳嘉峰為青平台「民主治理學院」總監。本文為青平台「未來D＋」與上報合作刊登。 青平台「未來D＋」相關文章請見「未來D＋」專區）