【未來D＋】縣市平權系列專文（4） 吳挺鋒：從基隆看台灣縣市合併與行政區劃
2021年9月新竹市長林智堅拋出新竹縣、市合併升格直轄市主張後，台灣行政區劃變革再次引發關注。青平台永續民主研究中心規劃「找尋後六都時代的『縣市平權』」系列專文，希望從「縣市平權」價值出發，重探台灣地方自治的願景與實踐路徑。
2021年底，最熱門的公共政策議題，就屬縣市合併升格。這顆震撼彈，從新竹市長林智堅拋出後，討論版本包括新竹縣市合併、新竹縣市加苗栗縣；同一時間，彰化縣也跟進列車，挾非六都人口第一大縣，爭取「就地升格」。基隆市長林右昌也喊出「縣市平權」的基隆合併升格構想，並獲得相當共鳴。
扣除六都，這是一場至少涉及五縣市，捲入約四成本島非直轄縣市的重量級地方治理課題。為什麼每當合併升格的潘朵拉盒子被打開後，總有縣市長想搶搭直轄市列車？直觀的答案是：希望像直轄市那樣擁有更多資源。
地方制度法的設限門檻
回歸法制，攸關直轄市黃袍加身的行政區域劃分，第一道關卡便是《地方制度法》（以下簡稱地制法）。《地制法》第4條第1項條文明列：「人口聚居達一百二十五萬以上，且在政治、經濟、文化及都會發展區域上，有特殊需要之地區得設直轄市。」
開宗明義，人口數是升格直轄市的先決條件。循此，合併與升格是兩個可以連結，也可以脫鉤的概念。例如，昔日台北縣就符合單獨升格為新北市的人口要件，而彰化縣也朝同樣的路徑爭取；相對地，台中、台南就必須透過縣市合併升格才能如願。
這也是為何新竹市的升格會兩個版本並存的原因。新竹縣市合併，雖然符合生活圈概念，卻無法跨越一百二十五萬人門檻，因此衍生出加碼拉進苗栗縣的另一版本。如果第二個腹案（竹竹苗）代表了「順法」邏輯，則第一個備案（竹竹併）便得訴諸「修法」行動，將該條文的「且」改為「或」，以科技城所代表的政治、經濟高度（這在後疫情時代，更具有動見觀瞻的全球份量），取得直轄市資格。
民主社會下的直轄市體制紅利
就體制上，台灣地方政府劃分出直轄市與非直轄市兩類，細數其間差異繁多，除了財政資源外，此處僅拉出以下兩個面向討論：
第一，直轄市內無民選鄉鎮市，為區公所（《地制法》第3條），行政一條鞭，指揮執行相對容易貫徹。第二，較少人談論的是，直轄市長任命一級單位主管，全數為政務官，但非直轄市則受「總數二分之一得列政務職」（《地制法》第56條）的限制。
在民主體制，民選地方首長透過政務官的任命兌現政見、貫徹政治意志，是如手使臂、如臂使指的基本原理。但同樣是一人一票選出來的地方首長，卻因直轄市與否的位格差異，而讓政務官任命權限差了一倍，豈不怪哉？
藉由以上兩點的比較，我們至少可以看出直轄市擁有的民主紅利：提升行政效率與強化政治問責。這兩項是現代民主社會的治理正當性來源，任何一位民選首長，都不會輕忽。
舊省轄市常見跨縣市治理問題
在台灣非六都的隊伍裡，有十三縣、三市（基隆、新竹、嘉義）。這三市的特殊在於受惠省府舊時代，取得昔日「省轄市」身分。但這也是台灣行政區劃與地方治理的不規則變化。
為什麼這麼說？這三個省轄市隨著精省，早無省轄市的名實，卻因昔日省轄市的餘蔭，保留了區，而非鄉鎮的建置。這是中華民國十六個非直轄市裡的異數，讓它們對齊了直轄市的編制規格。
然而，在人事任命權，舊省轄市依然服膺《地制法》第56條，民選市長僅能任命總數二分之一的政務主管。此外，這三個舊省轄市在空間幅員上皆屬彈丸之地。連帶地，雖然轄內人口密度高，但三者的人口數全在五十萬以下（基隆市37萬、新竹市45萬、嘉義市26萬）。
儘管城市治理並非「數大便是美」，但也應該同意：規模很重要。由於空間幅員壓縮到微型，只要稍微伸手伸腳，便馬上「越界」，致使多數城市（內）治理的議題，到了這三個舊省轄市，遂立刻「升級」到跨縣市治理高度，其協調難度與事倍功半，可以想見。
如果把時間拉長便會發現，縣市合併升格的政治訴求，經常在舊省轄市內週期性悶燒，只是這次的時機，似乎更接近沸點而已。
「縣市平權」是要修復中心—邊陲關係
「縣市平權」為何會獲得迴響？雖然這個概念可能人言言殊，但至少都指向了一個現實：台灣地方行政區劃存在著發展落差，而且愈來愈大。領一樣的身分證，一樣都有繳稅，為何只因戶籍地不同，享有的資源竟有如此落差？「我們不是二等國民」，這是很多基隆人在談論公共議題時，經常抒發的抱怨。
草根的聲音未必了解行政體制的來龍去脈，但這提醒了我們：如果「縣市平權」是未來行政區劃的指導原則，那麼便須「從長計議」，未來十年、二十年的城際發展，究竟是隨著時間持續擴大落差？還是逐步收斂？
從2010年五都改制到2014年桃園市升格迄今，六都已吸納全台七成人口，非六都的周邊縣市全遭磁吸，「富都窮縣」的「中心—邊陲」關係不斷強化，顯然未符合當初透過直轄市母雞帶小雞的初衷。
「縣市平權」，不是要求各縣市齊頭式平等，而是要修復、扭轉「中心—邊陲」的關係，讓地方自治可以「因地制宜」發展，讓各縣市民選地方首長負起他們承諾的發展願景，讓選民問責名符其實。
基隆何去何從？
在此拋磚引玉，三個舊省轄市何去何從，必須納入行政區劃的議程，而「基隆考題」更是必選題。
這不是本位主義，而是如前所述，三個舊省轄市的人口、幅員等資源條件，並不利現代地方治理的規模需求。甚者，即便三個舊省轄市都有規模限制，但下一步的難度仍有不同。三個舊省轄市裡，基隆處境最為艱辛。因為新竹市相較於鄰近的新竹縣與苗栗縣，算是「都市」；嘉義市與比鄰的嘉義縣與雲林縣相較，亦是蛋黃；唯有基隆夾在兩大直轄市之間（首都台北與人口最大都新北），僅能做邊緣化抵抗。如此，基隆的城市發展焉能繁榮永續？
如果從行政區劃的角度來看，兩大直轄市之間的基隆，選擇路徑最多，更考驗著不同的政治想像。例如，基隆、汐止併入「大台北市」。這個倡議既充實了首都（包括人口負成長），也呼應了基隆捷運正在貫穿的生活圈概念。
還有一案，基隆市與新北市七個行政區，包括石門、金山、萬里、平溪、雙溪、瑞芳、貢寮合併升格。同樣地，這也是生活圈的概念，無論是人口的移入移出或就醫就學，基隆與新北的東北角向來關係緊密。附帶來說，這也間接為新北市的治理減壓，畢竟即便是六都，內部依然有中心邊陲的城鄉發展差距。
以上兩案，已有多人提及。但還有無第三條路？不妨再考慮基隆與新北東北角行政區，加上汐止。理由之一是，納入汐止也同時呼應第一案的基隆捷運生活圈概念；理由之二，此議除了兼顧東北角生活圈外，也形同納入了新北第十五選區，對民代選舉而言，等於是變動最小、阻力最少的政治選項。
當然，無論模擬選項怎麼排列組合，未來的台灣應一併把中央地方二級制納入考量。畢竟整體資源的大餅固定，若只是直轄市在量上的增加，則只是強化資源分配的零和而已。
（本文刊登於2022年4月21日，作者吳挺鋒為基隆市政府社會處處長，青平台永續民主研究中心「城鄉與區域治理」平台諮詢委員。本文為青平台「未來D＋」與上報合作刊登。青平台「未來D＋」相關文章請見「未來D＋」專區）