【未來D+】縣市平權系列專文(4) 吳挺鋒:從基隆看台灣縣市合併與行政區劃

未來D+

2021年9月新竹市長林智堅拋出新竹縣、市合併升格直轄市主張後,台灣行政區劃變革再次引發關注。青平台永續民主研究中心規劃「找尋後六都時代的『縣市平權』」系列專文,希望從「縣市平權」價值出發,重探台灣地方自治的願景與實踐路徑。

2021年底,最熱門的公共政策議題,就屬縣市合併升格。這顆震撼彈,從新竹市長林智堅拋出後,討論版本包括新竹縣市合併、新竹縣市加苗栗縣;同一時間,彰化縣也跟進列車,挾非六都人口第一大縣,爭取「就地升格」。基隆市長林右昌也喊出「縣市平權」的基隆合併升格構想,並獲得相當共鳴。

扣除六都,這是一場至少涉及五縣市,捲入約四成本島非直轄縣市的重量級地方治理課題。為什麼每當合併升格的潘朵拉盒子被打開後,總有縣市長想搶搭直轄市列車?直觀的答案是:希望像直轄市那樣擁有更多資源。

地方制度法的設限門檻

回歸法制,攸關直轄市黃袍加身的行政區域劃分,第一道關卡便是《地方制度法》(以下簡稱地制法)。《地制法》第4條第1項條文明列:「人口聚居達一百二十五萬以上,且在政治、經濟、文化及都會發展區域上,有特殊需要之地區得設直轄市。」

開宗明義,人口數是升格直轄市的先決條件。循此,合併與升格是兩個可以連結,也可以脫鉤的概念。例如,昔日台北縣就符合單獨升格為新北市的人口要件,而彰化縣也朝同樣的路徑爭取;相對地,台中、台南就必須透過縣市合併升格才能如願。

這也是為何新竹市的升格會兩個版本並存的原因。新竹縣市合併,雖然符合生活圈概念,卻無法跨越一百二十五萬人門檻,因此衍生出加碼拉進苗栗縣的另一版本。如果第二個腹案(竹竹苗)代表了「順法」邏輯,則第一個備案(竹竹併)便得訴諸「修法」行動,將該條文的「且」改為「或」,以科技城所代表的政治、經濟高度(這在後疫情時代,更具有動見觀瞻的全球份量),取得直轄市資格。

民主社會下的直轄市體制紅利

就體制上,台灣地方政府劃分出直轄市與非直轄市兩類,細數其間差異繁多,除了財政資源外,此處僅拉出以下兩個面向討論:

第一,直轄市內無民選鄉鎮市,為區公所(《地制法》第3條),行政一條鞭,指揮執行相對容易貫徹。第二,較少人談論的是,直轄市長任命一級單位主管,全數為政務官,但非直轄市則受「總數二分之一得列政務職」(《地制法》第56條)的限制。

在民主體制,民選地方首長透過政務官的任命兌現政見、貫徹政治意志,是如手使臂、如臂使指的基本原理。但同樣是一人一票選出來的地方首長,卻因直轄市與否的位格差異,而讓政務官任命權限差了一倍,豈不怪哉?

藉由以上兩點的比較,我們至少可以看出直轄市擁有的民主紅利:提升行政效率與強化政治問責。這兩項是現代民主社會的治理正當性來源,任何一位民選首長,都不會輕忽。

舊省轄市常見跨縣市治理問題

在台灣非六都的隊伍裡,有十三縣、三市(基隆、新竹、嘉義)。這三市的特殊在於受惠省府舊時代,取得昔日「省轄市」身分。但這也是台灣行政區劃與地方治理的不規則變化。

為什麼這麼說?這三個省轄市隨著精省,早無省轄市的名實,卻因昔日省轄市的餘蔭,保留了區,而非鄉鎮的建置。這是中華民國十六個非直轄市裡的異數,讓它們對齊了直轄市的編制規格。

然而,在人事任命權,舊省轄市依然服膺《地制法》第56條,民選市長僅能任命總數二分之一的政務主管。此外,這三個舊省轄市在空間幅員上皆屬彈丸之地。連帶地,雖然轄內人口密度高,但三者的人口數全在五十萬以下(基隆市37萬、新竹市45萬、嘉義市26萬)。

儘管城市治理並非「數大便是美」,但也應該同意:規模很重要。由於空間幅員壓縮到微型,只要稍微伸手伸腳,便馬上「越界」,致使多數城市(內)治理的議題,到了這三個舊省轄市,遂立刻「升級」到跨縣市治理高度,其協調難度與事倍功半,可以想見。

如果把時間拉長便會發現,縣市合併升格的政治訴求,經常在舊省轄市內週期性悶燒,只是這次的時機,似乎更接近沸點而已。

「縣市平權」是要修復中心—邊陲關係

「縣市平權」為何會獲得迴響?雖然這個概念可能人言言殊,但至少都指向了一個現實:台灣地方行政區劃存在著發展落差,而且愈來愈大。領一樣的身分證,一樣都有繳稅,為何只因戶籍地不同,享有的資源竟有如此落差?「我們不是二等國民」,這是很多基隆人在談論公共議題時,經常抒發的抱怨。

草根的聲音未必了解行政體制的來龍去脈,但這提醒了我們:如果「縣市平權」是未來行政區劃的指導原則,那麼便須「從長計議」,未來十年、二十年的城際發展,究竟是隨著時間持續擴大落差?還是逐步收斂?

從2010年五都改制到2014年桃園市升格迄今,六都已吸納全台七成人口,非六都的周邊縣市全遭磁吸,「富都窮縣」的「中心—邊陲」關係不斷強化,顯然未符合當初透過直轄市母雞帶小雞的初衷。

「縣市平權」,不是要求各縣市齊頭式平等,而是要修復、扭轉「中心—邊陲」的關係,讓地方自治可以「因地制宜」發展,讓各縣市民選地方首長負起他們承諾的發展願景,讓選民問責名符其實。

基隆何去何從?

在此拋磚引玉,三個舊省轄市何去何從,必須納入行政區劃的議程,而「基隆考題」更是必選題。

這不是本位主義,而是如前所述,三個舊省轄市的人口、幅員等資源條件,並不利現代地方治理的規模需求。甚者,即便三個舊省轄市都有規模限制,但下一步的難度仍有不同。三個舊省轄市裡,基隆處境最為艱辛。因為新竹市相較於鄰近的新竹縣與苗栗縣,算是「都市」;嘉義市與比鄰的嘉義縣與雲林縣相較,亦是蛋黃;唯有基隆夾在兩大直轄市之間(首都台北與人口最大都新北),僅能做邊緣化抵抗。如此,基隆的城市發展焉能繁榮永續?

如果從行政區劃的角度來看,兩大直轄市之間的基隆,選擇路徑最多,更考驗著不同的政治想像。例如,基隆、汐止併入「大台北市」。這個倡議既充實了首都(包括人口負成長),也呼應了基隆捷運正在貫穿的生活圈概念。

還有一案,基隆市與新北市七個行政區,包括石門、金山、萬里、平溪、雙溪、瑞芳、貢寮合併升格。同樣地,這也是生活圈的概念,無論是人口的移入移出或就醫就學,基隆與新北的東北角向來關係緊密。附帶來說,這也間接為新北市的治理減壓,畢竟即便是六都,內部依然有中心邊陲的城鄉發展差距。

以上兩案,已有多人提及。但還有無第三條路?不妨再考慮基隆與新北東北角行政區,加上汐止。理由之一是,納入汐止也同時呼應第一案的基隆捷運生活圈概念;理由之二,此議除了兼顧東北角生活圈外,也形同納入了新北第十五選區,對民代選舉而言,等於是變動最小、阻力最少的政治選項。

當然,無論模擬選項怎麼排列組合,未來的台灣應一併把中央地方二級制納入考量。畢竟整體資源的大餅固定,若只是直轄市在量上的增加,則只是強化資源分配的零和而已。

(作者吳挺鋒為基隆市政府社會處處長,青平台永續民主研究中心「城鄉與區域治理」平台諮詢委員。本文為青平台「未來D+」與上報合作刊登。青平台「未來D+」相關文章請見「未來D+」專區)

 

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