【未來D+】縣市平權系列專文(2) 吳明孝:新地方治理—縣市平權的問題與展望

未來D+

2021年9月新竹市長林智堅拋出新竹縣、市合併升格直轄市主張後,台灣行政區劃變革再次引發關注。青平台永續民主研究中心規劃「找尋後六都時代的『縣市平權』」系列專文,希望從「縣市平權」價值出發,重探台灣地方自治的願景與實踐路徑。

近期大新竹合併的議題,讓行政區劃再度成為政治話題,引發後續討論,進而出現「縣市平權」的倡議。其實,從過去我國地方自治的發展歷史觀察,從台北縣升格,台中縣市、台南縣市、高雄縣市合併,到後來桃園縣的單獨升格,成為「直轄市」,似乎是升格矢志不渝的目標。

這樣的思維主要在於,對照「台北市」作為我國政治經濟中心的「直轄市」,無論是從自有財源、首長政治能見度,以及可以掌握並規劃分配的政經資源來看,均享有相當的權力和優勢。有此主張者因此冀望一旦升格為直轄市,其原來在地方治理所面臨到的問題,必然可以迎刃而解,就算與台北市不能並駕齊驅,至少或可望其項背。

升格直轄市的迷思

事實上,許多人所沒有注意到的是,「作為台北市的直轄市」所累積的優勢現狀,乃是源自過去違憲和不合理的地方自治法制與治理體系。而目前在地方治理所面臨到的各種問題,無論是傳統的中央集權、財政收支劃分不均,或是地方自治團體的財政自給能力嚴重不足,或是南北區域發展不均,若冀望以「升格直轄市」方式來加以處理,無異都是「七年之病」以「三年之艾」治療。

以「統籌分配款」分配為例,依據「中央統籌分配稅款分配辦法」第7條規定,「普通統籌分配稅款」分配各級地方政府金額之比例,除了土地增值稅以外,其餘以國稅作為普通統籌分配稅款財源之部分,直轄市共可被分配比率固定為61.76%,縣市共可被分配比率固定為24%,鄉鎮市共可被分配比率固定為8.24%。因此,新的直轄市加入,只是稀釋到原有直轄市可分配的資源,或許對於改善財政與人事任用權限有些微助益,但對於目前積弊已深的地方治理困境,特別是對其他非直轄市之地方自治體的負面影響,將更雪上加霜。

因此,本文將回顧地方自治法制變遷,再針對我國目前地方治理的問題癥結,從憲法學與地方自治法學的角度進行分析。

黨國體制與威權遺緒:1990年代憲政改革的未竟之功

回顧中華民國憲法的規範與制定施行,其實並不相容於我國地方自治的歷史、地理區位與實行現狀。1947年所公布的憲法條文,所預設的是廣達360萬平方公里的中國地理,其行政層級是從其歷史所演化的「省、縣」和「直轄市」;而在憲法本文所規定的施行程序上,則是先由立法院制定「省縣自治通則」後,「由下而上」分別由省和縣召開省民、縣民大會制定自治法,再分別成立縣政府、縣議會與省政府和省議會。

但回看地方自治發展過程,1945年國府成立「臺灣省行政長官公署」,接管日本臺灣總督府之職能,成為台灣的最高統治機構,1949年中華民國的實際統治區域僅剩「臺灣省」與「福建省之極少部分」,基於當時「二二八事件」之後以及韓戰爆發的國內外情勢,國府當局繼而將「臺灣省行政長官公署」改組為「臺灣省政府」,其動機在於自詡為「民主國家」以爭取美國援助,並穩定曾在日治時代倡議地方自治的台灣社會,以舉辦「地方選舉」彰顯「自由中國」的民主價值,來建立和延續國民黨政權的正當性。

因此,1950年行政院公布施行「臺灣省各縣市施行地方自治綱要」,成為施行地方自治選舉的法令依據,各縣市開始選舉縣市長與縣市議員。但爾後因黨外勢力透過選舉崛起,並獲得台北市和高雄市市長的席次,為了避免讓黨外人士再度獲得市長職位,形成在市政上與當局意志有所扞格的情形,行政院再於1967年和1978年分別公布「臺北市各級政府及實施地方自治綱要」與「高雄市各級政府及實施地方自治綱要」,將前述兩市市長改為「……置市長一人,受行政院之指揮監督,在直轄市之自治法律未公布前,由行政院院長提經行政院會議議決,函請市議會同意後,提請 總統任命之。」因此,由中央政府任命省主席(依據省政府組織法)和直轄市長(依據前述施行綱要)其依據在此,而在軍事戒嚴與威權統治的情勢下,台北市作為中央政府辦公所在地,臺灣省政府則以備戰疏散為名,遷移至南投縣「中興新村」。

從地方自治法制的角度來分析,當時地方選舉之舉辦與地方政府、議會之組成,乃是在立法院並未制定省縣自治通則的前提下,由行政院以行政命令作為施行地方自治之法源依據,形式上已有明顯的違憲瑕疵!當時的「實施地方自治綱要」,性質上僅是一種軍事戒嚴與威權體制下的「臨時性法制」,內容上僅規範地方選舉的方式和程序,但是有關「地方自治團體」的權限以及與中央政府的關係,不僅不符合學理的規範,在學界也缺乏充分討論。其主因在於,若深入對於地方自治概念下關於民主原則的研究與分析,將會觸及當時中華民國動員戡亂體制的核心矛盾,因此當時只是虛有其表的地方自治,至多具有政治甄補人才的培養功能。

因此,1990年推動台灣民主化的憲政改革議題之一,即是解決地方自治施行現狀在形式上的合憲化(凍結憲法本文與增訂憲法增修條文)與法制化(分別制定「直轄市自治法」與「省縣自治法」),但又因為總統與省長的直接選舉,凸顯出國家領土與臺灣省之地域性重疊過高所衍生的民主正當性治理衝突。1997年則再度修憲,凍結關於省作為地方自治團體公法人之權限,並廢止直轄市自治法與省縣自治法,制定「地方制度法」,成為目前我國地方自治運作的法制基礎與現實。

不過,前述的憲政改革和法制化,其實只解決了最低限度的「民主課責」,也就是透過政黨政治競爭和定期選舉實踐地方自治,讓地方政府施政和民意具有正當性的連結,但並未實質解決憲法本文所遺留下來的「省、縣」和「直轄市」治理體系與台灣現狀的扞格。

無論是省縣自治法、直轄市自治法到地方制度法,其法制的基本架構,仍是繼受自「臺灣省各縣市施行地方自治綱要」,而行政區域劃分也是沿襲自1950年起開始辦理地方自治選舉時的狀態。

在長達四十年的地方選舉過程,以及國民黨刻意建立的「威權侍從體制」影響下,各地區已分別形成固定的地方派系結構,及至2000年政黨輪替前也難以撼動;而直轄市相當於省的治理層級,縣為省之下的治理層級,因此當時在法制設計上其自治權限(人事任命)和財政權限(特定稅目分配和統籌分配稅款地位)便有明顯的差距,再加上縣之下的鄉鎮市治理層級所享有的自治權限,與直轄市差距更大,因為不合理的制度設計所導致的路徑依賴,成為了現行「大直轄市」、「小縣市」和「微鄉鎮市」的地方治理結構,這是當年憲政改革的未竟之功。

後六都時代的縣市矛盾升級

2010年的五都改制,除台北縣單獨升格,高雄市合併高雄縣外,台中縣市與台南縣市分別進行合併而成立台中市與台南市,及至2014年桃園縣升格為桃園市,我國正式產生六個直轄市,但其並未緩和原來的治理問題。

以高雄市為例,高雄市因為合併高雄縣而必須承擔原縣區的經費支出(例如勞保與健保分擔金)和基礎建設需求,得被迫進行舉債;台中市與台南市則產生了「市區」與「縣區」的資源分配矛盾。新北市則是因為其地理區域環繞台北市,導致淡水、金山、萬里區和汐止區的住民到板橋區新北市政府洽公的旅程,竟然比到台北市政府還要遙遠;且隨著新北市的捷運路網長度已經超過台北市的情況下,台北捷運經營的主導權力仍在台北市政府手上。因此,不論是行政區域劃分不合理的問題,或與台北市在共同生活圈的各項市政治理事務衝突和資源不均,並沒有因為台北縣升格新北市而改變。

而北部的基隆市、宜蘭縣,南部的雲林縣、嘉義縣市與屏東縣,則與直轄市和北部縣市的發展差異更加劇烈,除了原來的財政自給能力、產業發展和地方治理能量不足的長年沈痾之外,更因為沿襲前述「大直轄市」、「小縣市」和「微鄉鎮市」的地方治理結構,使得直轄市的政府組織位階與資源,皆高於縣市的政府組織,這對縣市與鄉鎮市公務員產生高度的吸力,亦造成地方政府公務人力的高流動率與治理品質的不佳。

回看新竹縣市合併,的確有其迫切性,作為共同生活圈,其涉及到當地住民生活品質的基礎建設,諸如交通、教育、產業發展與環境保護,卻分割由兩個地方自治團體和中央政府分別管轄,相同的治理衝突早就在雙北市和基隆市上演,但若只有升格為直轄市並不是充分的解方。

職是之故,「縣市平權」的倡議,其內涵不僅是在於統籌分配稅款的增加或是縣市與直轄市在自治權限上都必須相同,而是在於追求所有地方自治體均應有「相同的發展可能性」,使其區域內的住民都可以獲得「相同的國民待遇」,並追求自己的幸福,展現自我獨特的生活特色。而「相同的發展可能性」,便必須重新檢視地方自治體制的合理性,以及地方自治體組織設計和權限運作的可操作性。前者涉及的包括行政區劃應配合地理條件和生活圈重新劃分,而不應再囿於大中國概念下省縣直轄市的思考,以及國家和地方自治團體在各種行政領域進行明確的權限劃分;後者所涉及的則是依據地方自治法學的理論研究,確立地方自治體的組織、財政、人事與行政的完整內涵,釐清中央政府和地方政府之間混亂的法律關係定位。

縣市平權的展望與可能途徑

因此,本文認為縣市平權倡議的思考,首先在於地方自治的形成應取向於歷史、區域與文化地域性差異範圍的界定,來建立行政區劃的範圍,其次是確立「權限明確劃分」與「權責合一」的法律制定原則,設法從錯誤的路徑依賴慢慢調整至正軌。

具體而言,包括以下的法制改革:
一、修正《地方制度法》,短期內地方政府組織應朝符合地域治理能量進行修正,泯除直轄市與縣市之間不合理的差異(例如政務人員任用),長期而言,建議正名為「地方自治法」,配合行政區劃重建,以符合台灣現狀的地方自治團體層級,揚棄省、直轄市與縣市、鄉鎮市之層級劃分,並開始納入原住民自治區運作之規範。

二、除了《財政收支劃分法》之外,應以培力地方財政自主負責為規範,制定「地方財政法」,將現行地方稅法通則之「父權式」的中央政府對地方政府監督模式,調適為「民主式」的民主監督模式,包括強化地方議會(代表會)之審議職能,納入法定聽證程序之要求。

三、個別行政領域作用法應進行全面盤點,參考日本於2000年進行地方分權推進改革之經驗,建立以行政事務「權責錢」合一的課責體系,使中央政府機關和地方自治團體之權責明確。

四、調整權限爭議解決之法制。我國《憲法訴訟法》已於2022年正式施行,並作為各種憲法訴訟類型之基本法,因此現行《地方制度法》關於聲請司法院解釋之規定,恐有無法適用之疑義,且行政法院對於地方自治法學與國家和地方自治團體之法律權限爭議尚屬陌生,因此《地方制度法》亦應配合修正,納入行政爭訟的解決機制。

五、多元民主與地方自治培力。未來《地方自治法》之修法,在地方民意代表部分建議可修正為「單一選區二票制」,強化地方政治政黨體系之形成,使地方自治具有規劃地方政策與辯論地方政策之條件與環境。除現行地方公民投票之外,亦建議納入住民訴訟制度,針對具有高度公益性與具司法爭訟性質之地方政府或地方議會之作為與不作為,可由區域內住民提起訴訟,建立多元制衡的民主體系,以改革目前地方政治部分失能的情況。

強化地方治理 因應更艱難的挑戰

總的來說,國家乃是一個動態的有機共同體,必須維持各種區域發展的獨特性與相互平衡,社會的文明才能永續發展,如同人體的正常細胞與各種器官機能的完整運作;反之,區域發展的不均和極化—特定區域資源和人口不斷集中,而其他區域人口和資源卻不斷流出而衰敗解體,最終將瓦解這個有機共同體的運作而導致滅絕,如同癌細胞的增生不斷侵蝕正常細胞,導致其他器官功能的衰敗或失去功能。

當我國地方治理體系已經進入到後六都時代,當前所面臨的挑戰,不僅是前述黨國體制與威權遺緒所造成的地方治理困境需要解決,更涵蓋少子化、城鄉區域發展極化及氣候變遷調適等諸多重大議題,這都是非常艱鉅的挑戰。因此,地方平權的倡議和地方治理的改革,並不侷限在權力與資源的下放分配,而是在於更深層的思考:如何以台灣主體作為制度設計的思維,藉以建構面對氣候變遷挑戰的國家韌性。地方治理的改革,不僅是我國民主化發展的未竟之功,更是所有關心國運者應該重視的議題。

(作者吳明孝為義守大學公共政策與管理學系助理教授、青平台永續民主研究中心「民主治理」平台諮詢委員。本文為青平台「未來D+」與上報合作刊登。青平台「未來D+」相關文章請見「未來D+」專區)

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